Efeitos da Anulação e da Revogação

Efeitos da Anulação e da Revogação

Quais são os efeitos da revogação e da anulação?

Foi dito que a revogação atinge o ato administrativo lícito, que, a partir de um certo momento, tornou-se inconveniente e inoportuno. Como ato administrativo é lícito, até o dia da revogação, não há nada para ser desfeito. Pelo contrário, deve-se respeitar os efeitos até o dia da revelação, porque até esse dia, ele foi feito dentro da legalidade. Logo, a boa-fé do administrado deve ser preservada (segurança jurídica).

Por tais razões, a revogação tem o chamado efeito ex nunc, ou seja, é aquele que não retroage. Tem efeito a partir da publicação do ato em diante. Para trás não desfaz nada. Aliás, isso é extraído do art. 53 da lei 9.784/99 e da súmula 473 do STF.

Já na anulação, tendo em vista que se trata de vício de legalidade, terá o efeito ex tunc, ou seja, retroage à data do ato ilegal. Logo, retroage e desfaz tudo que foi feito com base na ilegalidade. A súmula 473 ainda é extremamente útil, porque ela tem uma passagem que não foi reproduzida na lei, ao afirmar que “...dos atos nulos não se originam direitos”. Esse entendimento é super tradicional. 

Súmula 473. A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Os efeitos da revogação e os efeitos da anulação geram necessidade de indenizar prejudicados de boa-fé?

Normalmente, em relação à revogação tem-se uma resposta; em relação a anulação, não. É comum encontrar doutrina falando da revogação em matéria de indenização e dificilmente se tem doutrina falando se anulação vai gerar ou não indenização, já que ela tem efeito ex tunc e desfaz tudo que foi feito com base na ilegalidade.

 Como o efeito da revogação é ex nunc, isto é, não desfaz nada que foi feito até então, aliás tudo foi feito dentro da legalidade, como regra geral, a revogação não gera a necessidade de indenização. Isso porque, a revogação extingue atos discricionários que não geram direitos subjetivos aos respectivos beneficiários, detentores de mera expectativa de direito na manutenção do ato (precário).

Em relação à anulação é difícil encontrar matéria sobre o assunto. Pode-se, todavia, trazer essa resposta com base no art. 59, caput, da 8.666/93, quando ele fala de contrato, afirma que a anulação e a revogação produzem os mesmos efeitos do ato administrativo. O ideal é mostrar que existe um elo entre o contrato e o ato, afirmando que a lei que regula o ato administrativo bilateral (contrato) – “sempre mencionando que no ato unilateral é assim e no ato bilateral também, fazendo o uso da analogia.” 

Art. 59.  A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos.

Ademais, o parágrafo único do art. 59 fala da indenização que, na anulação de contrato, a nulidade não exonera a administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela foi declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que a causa da anulação não lhe seja imputável. Isto é, o contratado só será indenizado pela anulação de um contrato, desde que não tenha sido o causador da ilegalidade. 

Parágrafo único.  A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.

Por isso que apenas os prejudicados de boa-fé, ou seja, que não deram causa à anulação do ato serão indenizados. 

Logo, a anulação, em regra, gera o dever de indenizar por parte da Administração Pública, salvo na hipótese em que o administrado contribuiu para a prática da ilegalidade (má-fé).

Ainda em relação a anulação, tendo em vista que se defendeu a tese segundo a qual pode gerar pagamento de indenização a prejudicados de boa-fé, porque se terá que desfazer tudo o que foi feito com base na ilegalidade, é possível estar diante de uma situação em que aqueles que não deram causa à ilegalidade podem ter se preparado, investido, realizado condutas em razão daquele ato que, de repente, é desfeito. Certamente, eles irão pedir indenização. 

Então, para tentar evitar essa indenização, será que seria possível trazer uma flexibilização/modulação do efeito ex tunc da anulação? Isto é, será que se pode ter uma anulação com efeito ex nunc? Será que se pode ter uma anulação retroagindo só até determinado período, sem ir até a origem do ato? 

No estado do Rio de Janeiro, a resposta é a afirmativa. Talvez, hoje, em âmbito federal, com a mudança na LINDB, a resposta também seja afirmativa. O estado do Rio de Janeiro tem a sua lei de processo administrativo – lei 5.427/09 – que, no art. 53, §3º, traz essa modulação de forma clara, especialmente por razões de segurança jurídica ou excepcional interesse social. No entanto, também é claro que modulação é exceção. A regra é o efeito ex tunc. Isso é interessante talvez até para evitar uma indenização. Esse §3º, do 53, da lei estadual não tem paralelo na lei federal.

Art. 53. A Administração tem o prazo de cinco anos, a contar da data da publicação da decisão final proferida no processo administrativo, para anular os atos administrativos dos quais decorram efeitos favoráveis para os administrados, ressalvado o caso de comprovada má-fé.

(...)

§3º Os Poderes do Estado e os demais órgãos dotados de autonomia constitucional poderão, no exercício de função administrativa, tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, restringir os efeitos da declaração de nulidade de ato administrativo ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de determinado momento que venha a ser fixado.

No direito brasileiro, fazendo uso da LINDB, com as alterações promovidas pela lei 13.655/18, em especial o art. 21, não se radicalizou o efeito ex tunc. Pelo contrário, ao invalidar, se deixou aberta a possibilidade de deixar expresso os efeitos jurídicos. Embora o artigo pudesse ser mais claro, é uma tendência interessante a prevista no art. 21, ao afirmar que deve-se deixar claro que, ao tomar a decisão pela invalidação, se tem que esclarecer quais são os efeitos que a decisão irá atingir. Logo, pode-se afirmar que, em âmbito nacional, em razão da LINDB, para todos os entes da federação, agora, se tem sim a modulação dos efeitos da anulação.

Art. 21.  A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas.                        (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)     (Regulamento)

Parágrafo único.  A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.                      (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018)

O parágrafo único do art. 21 talvez esteja mais ligado a pagamento de indenização pelo efeito da anulação do que a sua modulação.

Questões de concurso

Questão 1:

NC UFPR (FUNPAR) - Procurador do Município de Curitiba/2019  

O desfazimento dos atos administrativos é uma tarefa corriqueira da Administração. É essencial que se mantenham respeitados os princípios da Administração Pública e as regras do ordenamento positivo, a partir da ideia de que o agente público não dispõe dos meios administrativos segundo a sua vontade. Considerando essa realidade, assinale a alternativa correta.

A) A revogação é ato administrativo que desfaz o ato anterior desde que haja a constatação de algum vício.

B) A revogação dos atos administrativos pode ser realizada tanto pela Administração Pública quanto pelo Poder Judiciário.

C) A Constituição Federal veda expressamente a convalidação judicial de atos administrativos.

D) Segundo a legislação regente da matéria, a convalidação é um ato administrativo que somente pode ser realizado por uma autoridade superior à autoridade que praticou o ato convalidado.

E) Em que pese os seus característicos efeitos ex tunc, a anulação de um ato administrativo pode, excepcionalmente, não acarretar efeitos retroativos plenos.

_{Resposta: alternativa E.}

Questão 2:

NC UFPR (FUNPAR) - Procurador do Município de Curitiba/2015  

Sobre atos administrativos, considere as seguintes afirmativas:

1. Apenas os atos administrativos válidos podem ser revogados.

2. A revogação dos atos administrativos que detêm parcela de competência discricionária opera efeitos ex nunc.

3. A revogação dos atos administrativos que detêm parcela de competência vinculada opera efeitos ex tunc.

4. A revogação dos atos administrativos não pode atingir direitos adquiridos.

5. Diante de um ato eivado de vício, a invalidação precede à revogação.

Assinale a alternativa correta.

A) Somente as afirmativas 2 e 4 são verdadeiras.

B) Somente as afirmativas 3 e 4 são verdadeiras.

C) Somente as afirmativas 1, 2 e 5 são verdadeiras.

D) Somente as afirmativas 1, 3 e 5 são verdadeiras.

E) Somente as afirmativas 1, 2, 4 e 5 são verdadeiras

_{Resposta: alternativa E.}