Convalidação do Ato Administrativo

Convalidação do Ato Administrativo

Os doutrinadores do Rio chamam essa matéria de sanatória do ato administrativo. 

A natureza jurídica da anulação, como visto anteriormente, com ressalvas, fundada em poucas posições doutrinárias, é de ato vinculado. Ocorre que, dependendo do ponto de vista que se for analisar essa matéria, você não vai se sentir confortável em afirmar que a anulação é ato vinculado, por que, no ato vinculado, só se tem um caminho a seguir; se é colocado, ao lado da anulação, a convalidação, passa a se ter dois caminhos possível a se seguir, diante de um ato ilegal. 

A ideia geral da sanatória diz respeito a formas de manter os efeitos convenientes de um ato administrativo com vício de legalidade. O princípio da supremacia do interesse público pauta toda a convalidação diante de um ato ilegal. 

O gestor está pronto para anular porque não pode conviver com ilegalidade (princípio da legalidade), todavia, conclui, antes da anulação, que os efeitos da anulação serão piores para o interesse público do que a manutenção do ato ilegal. 

Ex.: loteamento clandestino (“grilagem”), em que se constrói, clandestinamente, um verdadeiro bairro, estabelecendo toda uma interação social, com, por exemplo, com itinerário de ônibus marcado, já se concedeu alvará de licença de padaria, etc. Ocorre que toda essa situação fática não há regulamentação nenhuma, havendo um vício de forma. Diante desse caso concreto, não se pode deixar de reconhecer que toda a estrutura social firmada tornou-se algo inevitável. Logo, regulariza-se com a sanatória/convalidação.

O ponto principal da sanatória não é enxergá-la como alternativa, mas como exceção. A regra é a anulação, com base na doutrina de José dos Santos Carvalho Filho, bem como na redação do art. 53 da lei 9.784/99, que confirma tal raciocínio. 

Esse mesmo diploma normativo, no art. 55, admite a CONVALIDAÇÃO como exceção. In verbis:

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração.

A regra está no art. 53: deve anular.

Para confirmar que a convalidação é exceção, lembre-se que temos cinco elementos do ato administrativo; regra geral só dois podem ser convalidados. Então falar que a convalidação é exceção não está errado. Logo, enxergando-a como exceção, não há problema nenhum em afirmar que anulação é um ato vinculado.

 A sanatória ou a convalidação existe para combater vício de competência (ratificação) e vício de forma (reforma). Esses são os dois nomes da sanatória aceitas por quase toda a doutrina.

• Vício de competência: RATIFICAÇÃO; Ex.: vício de competência por agente de fato. 
• Vício de forma: REFORMA (somente se não for essencial à validade do ato).

Alguns autores que vão além, aceitam, por exemplo, sanatória de vício de objeto, mas a posição esmagadora da doutrina é a de que, dos cinco elementos, só esses dois (competência e forma) podem ser sanados.

 OBS: no estado de São Paulo, a lei 10.177/98, no art. 11, fala da convalidação e deixa claro quais os elementos podem ser sanados: há apenas, como regra, vício de competência e vício de forma. A lei federal não fala nada sobre quais seriam os defeitos sanáveis no art. 55.

Prevalece em doutrina, acertadamente, que só dois elementos podem ser sanados, na medida em que a convalidação ou a sanatória é uma forma de manter os efeitos convenientes de um ato administrativo com vício de legalidade. De fato, efeito conveniente se vai encontrar no motivo, no objeto e na finalidade. 

É para salvar isso – motivo, objeto e finalidade – que se aceita convalidar competência e forma, porque competência e forma estão na couraça do ato, na periferia do ato. Competência é quem assina; a forma é a roupa que o ato toma. O que mais interessa é o conteúdo, sendo o conteúdo do ato materializado no motivo, objeto e finalidade. 

ATO ADMINISTRATIVO
Elementos periféricos	Competência; eForma.	Vícios sanáveis
Elementos Essenciais	Motivo; eFinalidade.	Vícios insanáveis
Objeto	Admite conversão, embora seja um elemento essencial.

Logo, a convalidação foi feita para preservar esses três elementos (que possuem efeitos convenientes).

Com efeito, se se modifica o motivo, o objeto ou a finalidade, não se está salvando o ato, se está trocando esse ato por outro, porque, se há alteração da essência do ato, está-se trocando-o por outro.

Logo, a posição que prevalece, conforme afirma Di Pietro, é a seguinte: 

“(...) quanto ao motivo e à finalidade, nunca é possível a convalidação. (...) O objeto ou conteúdo ilegal não pode ser objeto de convalidação. Com relação a esse elemento do ato administrativo, é possível a CONVERSÃO, que alguns dizem ser espécie do gênero convalidação e outros afirmam ser instituto diverso, posição que nos parece mais correta, porque a conversão implica a substituição de um ato por outro. Pode ser definida como o ato administrativo pelo qual a Administração converte um ato inválido em ato de outra categoria, com efeitos retroativos à data do ato original. O objetivo é aproveitar os efeitos já produzidos.” (Direito Administrativo, (33rd edição). Grupo GEN, 2020.)

ATENÇÃO: é pacífico a regra de que NÃO SE PODE CONVALIDAR COMPETÊNCIAS EXCLUSIVAS, porque se estaria ferindo, mais do que a realização do ato, as distribuições de hierarquia da máquina administrativa. Nesses casos, a solução é anulação.

Continua afirmando a professora Di Pietro: 

“Quanto ao sujeito, se o ato for praticado com vício de incompetência, admite-se a convalidação, que nesse caso recebe o nome de RATIFICAÇÃO, desde que não se trate de competência outorgada com exclusividade, hipótese em que se exclui a possibilidade de delegação ou de avocação; por exemplo, o artigo 84 da Constituição Federal define as matérias de competência privativa do Presidente da República e, no parágrafo único, permite que ele delegue as atribuições mencionadas nos incisos VI, XII e XXV aos Ministros do Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao Advogado-Geral da União; se estas autoridades praticarem um desses atos, sem que haja delegação, o Presidente da República poderá ratificá-los; nas outras hipóteses, não terá essa faculdade. Do mesmo modo, nas matérias de competência exclusiva das pessoas públicas políticas (União, Estado e Municípios) não é possível a ratificação de ato praticado pela pessoa jurídica, incompetente; no caso, o ato é inconstitucional, porque fere a distribuição de competência feita pela própria Constituição.” (Direito Administrativo, (33rd edição). Grupo GEN, 2020.)

Questões de concurso

Questão 1:

CEBRASPE (CESPE) - Analista de Gestão (TCE-PE)/Julgamento/2017  

Com relação aos atos administrativos, julgue o item seguinte.

Um exemplo de convalidação de um ato administrativo é o saneamento do vício de competência por meio da ratificação do ato pela autoridade competente.

(  ) Certo (  ) Errado

_{Resposta: certo.}

Questão 2:

UEG - Procurador Jurídico do Legislativo (CM Itumb)/2016  

Em relação à extinção do ato administrativo, verifica-se que

A) o motivo para a Administração revogar seus próprios atos decorre da natureza vinculada da competência, que permite reavaliar a conveniência e a oportunidade da permanência do ato.

B) a caducidade é a extinção do ato administrativo, em virtude do beneficiário do mesmo não mais manter as condições necessárias para manutenção das vantagens geradas pelo ato.

C) segundo a doutrina moderna, a sanatória ou convalescimento ocorre para suprir defeitos leves do ato administrativo, para, assim, manter a eficácia e validade do mesmo.

D) a revogação é a extinção do ato administrativo perfeito e eficaz, gerando efeito ex nunc, podendo ser determinada pela própria Administração ou pelo Judiciário.

E) a revogação de um ato administrativo complexo é possível pela manifestação de vontade de apenas um dos órgãos que atuaram para a sua formação.

_{Resposta: alternativa C.}

Questão 3:

IADES - Procurador da Assembleia Legislativa de Goiás/2019  

O interesse público é o grande vetor de interpretação dos atos administrativos. Como exemplo, pode-se apresentar a hipótese em que os referidos atos, quer pela respectiva formação incompleta, quer pelo próprio vício na sua edição, mesmo assim, poderão, por meio da própria integração ou do aperfeiçoamento, ser considerados válidos quanto aos respectivos efeitos. Com base no exposto, acerca do cenário do instituto jurídico-administrativo da sanatória, assinale a alternativa correta.

A) Da teoria da nulidade, tem-se o respectivo reconhecimento doutrinário da aplicação ao instituto da sanatória da equiparação dos atos inexistentes aos defeituosos.

B) A diferença entre os institutos da reforma e da conversão, em se tratando de sanatória, reside no fato de que, naquele, há o aproveitamento dos elementos válidos do ato viciado para que seja produzido um novo, enquanto, no da conversão, são eliminados os vícios do ato originário, sendo mantida a eficácia da respectiva parte válida.

C) Não há consenso quanto ao instituto da repristinação à sanatória se ocorrer a anulação do ato inválido.

D) A denominada sanatória indireta necessariamente será introversa, não produzindo efeitos de maneira extroversa.

E) A teoria da evidência aplicável, quando da edição do ato, afasta o instituto da sanatória.

_{Resposta: alternativa E.}