Elementos motivo, objeto e finalidade

Elementos motivo, objeto e finalidade

O objeto do ato administrativo é o resultado, no momento da sua edição. É um elemento comum ao ato jurídico, pode ser tanto vinculado (imposto pela lei), como uma decisão discricionária (do administrador). É efetivamente a produção dos seus efeitos, o ato começa a ter aplicação.

Já os outros elementos - motivo e finalidade - são os elementos peculiares ao ato do direito público (ato administrativo). 

O motivo é o porquê do ato; o motivo é o pressuposto do ato (logo, anterior a ele), segundo a expressão de Celso Antônio Bandeira de Mello. Pode ser vinculado (imposto pela lei) ou discricionário (entregue à decisão administrativa do gestor público). 

A finalidade é a consequência do ato. É onde se quer chegar com a edição do ato. É o para quê. A finalidade, no direito administrativo, sempre esteve ligada ao interesse público; por isso, será sempre um elemento vinculado.

Na lei 4.717 /65, art. 2º, é possível encontrar os conceitos desses elementos. 

        Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

• MOTIVO:

Inexistência dos motivos: - art. 2º, p.ú, alínea “d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;”

Esta é a tradicional lição da doutrina: motivo são os pressupostos de fato e de direito que justificam uma decisão.

O motivo de Direito (direito positivo) determina um elemento vinculado, quando toda a atuação da administração está amarrada na lei. Ao passo que o motivo de fato é uma decisão discricionária do administrador. Esses são os fatores que irão determinar se o ato administrativo é discricionário ou vinculado:

1. Ato vinculado: pressuposto (motivo) de direito;
2. Ato discricionário: pressuposto (motivo) de fato.

Por essa razão, Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que motivo não é elemento do ato, já que o motivo é anterior ao ato, sendo um pressuposto do ato administrativo – o que levou o agente a fazer o ato administrativo.

• OBJETO:

Se o motivo é anterior. O objeto é concomitante ao ato. É a materialização do ato administrativo. 

Vício de objeto (art. 2º da LAP): “c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo”.

O objeto do ato consiste, então, em adquirir, resguardar, modificar, transferir e extinguir direitos, produzindo o seu efeito. São as relações jurídicas que estão sendo travadas, que estão sendo materializadas.

Pode-se afirmar que a produção deste efeito ora é um efeito determinado – todo amarrado na lei, logo é um elemento vinculado –, ora esse elemento é determinável – elemento discricionário.

É preferível falar determinável à indeterminado, porque não devemos confundir conceitos jurídicos indeterminados com ato discricionário, como veremos mais à frente. Até porque o ato discricionário não está totalmente livre; no ato discricionário, há uma margem de escolha. O ato discricionário não é ‘um cheque em branco’, ele é determinável.

 No conceito de ato administrativo, o professor Diogo de Figueiredo, inclusive, coloca as expressões: adquirir, modificar, transferir ou extinguir direitos – objeto – dentro do seu conceito de ato administrativo.

Motivo e objeto são os dois elementos que podem ser discricionários. Basta um deles ser discricionário que todo ato administrativo será discricionário. Para que o ato administrativo seja vinculado, todos os elementos devem ser vinculados.

• FINALIDADE:

Finalidade é o somatório do motivo e do objeto. Ou seja, o ato vai desaguar em alguma coisa. Motivo é o que o leva a fazer (os pressupostos); objeto é a materialização do ato (os efeitos por ele produzido). Qual é a consequência disso? Atingir uma finalidade pública.

A finalidade, portanto, é posterior ao ato. Está ligado ao interesse público, por isso sempre um elemento vinculado. 

Vício de finalidade: “e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.”

Por que o legislador está ligando finalidade à competência? 

Nós vimos que competência é atribuição que o servidor tem em razão da atribuição conferida por lei. Ao mesmo tempo, o legislador atribui uma finalidade a esse agente competente, de sorte que, embora competente para a edição do ato, o administrador pode agir ilicitamente ao praticar um ato desvirtuando a finalidade pública.

Afirma José dos Santos Carvalho Filho:

Os autores modernos mostram a existência de um elo indissociável entre a finalidade e a competência, seja vinculado ou discricionário o ato. A finalidade, retratada pelo interesse público da conduta administrativa, não poderia refugir ao âmbito da competência que a lei outorgou ao agente. Em outras palavras, significa que, quando a lei define a competência do agente, a ela já vincula a finalidade a ser perseguida pelo agente. Daí a acertada observação de que “ocorre o desvio de poder quando a autoridade administrativa, no uso de sua competência, movimenta-se tendente à concreção de um fim, ao qual não se encontra vinculada, ex vi da regra de competência”. (Manual de Direito Administrativo, (34th edição). Grupo GEN, 2020)

A finalidade ora é explicitamente definida na lei, ora é implícita, mas sempre será o interesse público. A finalidade obrigatoriamente tem que atender o interesse público - então não vamos fazer a divisão que fizemos quanto ao motivo e objeto sobre ato vinculado e discricionário, ou seja, se explícito é vinculado; se implícito é discricionário. Tanto a finalidade explícita é vinculada como também a implícita é elemento vinculado, sob pena do desvio de finalidade.

 A TEORIA DO DESVIO DE FINALIDADE abriu caminho para o controle do ato discricionário. Chega a ser até curiosa essa informação, pois um elemento vinculado abriu o caminho para análise do ato discricionário. 

Veja que, quando o motivo é discricionário ou o objeto é discricionário, o ato se transforma inteiramente em ato discricionário (temos aqui o mérito administrativo), mas ele busca atingir uma finalidade que, por sua vez, é vinculada. A teoria do desvio de finalidade incide sobre um elemento vinculado.

Para o Poder Judiciário não invadir o mérito no controle do ato discricionário, a doutrina, inteligentemente, criou uma alternativa para se aceitar esse controle, sendo que a primeira teoria que foi criada foi a TEORIA DO DESVIO DE FINALIDADE (elemento vinculado) para o controle do ato administrativo discricionário.

Mas, se houve desvio de finalidade e se faz um controle sobre ele, o controle do objeto e do motivo são, inevitavelmente, indiretos, que consistem no mérito administrativo. A teoria do desvio de finalidade é engenhosa, pois não abre espaço para falar que se está invadindo o mérito administrativo (objeto e motivo), pois se está questionando um elemento vinculado: a finalidade.

Para finalizar, o professor Diógenes Gasparini pontua a causa como elemento do ato administrativo. A causa é a relação de adequação entre o motivo e o objeto do ato administrativo. De certa forma, a causa existirá sempre, não havendo a necessidade de incluí-la como mais um elemento, como fez Gasparini.

Todavia, segundo a posição majoritária, a causa é um elo entre o motivo e o objeto. Objeto é o conteúdo do ato, é a modificação do ordenamento jurídico; e é lógico que o motivo tem que guardar uma relação lógica com objeto, porque o motivo é o que leva o administrador a fazer o ato, já que ele é o pressuposto. Então esse elo entre o motivo e o objeto é a causa. Agora, causa, realmente, não precisa ser pontuada como elemento. Ela vai existir e vai pautar uma apreciação do ato administrativo discricionário, para saber se ele está de fato atendendo interesse público, pontuada ou não como um elemento do ato administrativo. Regra geral, não é elemento do ato administrativo.

Questões de concurso

Questão 1:

VUNESP - Procurador (Pref SBC)/2018  

A respeito dos elementos do ato administrativo, é correta a correlação entre elemento e definição que se faz na alternativa:

A) sujeito competente - é o cidadão que se sujeita ao ato administrativo e suas consequências práticas.

B) motivo - é o resultado final que se busca atingir por meio da execução do ato administrativo.

C) objeto - é o conteúdo, isto é, a decisão contida no ato administrativo.

D) efeito - é o desdobramento do ato administrativo sobre a realidade manifesta.

E) forma – é o fato que autoriza ou exige a prática do ato.

_{Reposta: alternativa C.}

Questão 2:

VUNESP - Juiz Estadual (TJ SP)/2017/187º  

O motivo do ato administrativo pode ser conceituado como:

A) a normatividade jurídica que irá incidir sobre determinada situação de fato que lhe é antecedente.

B) a ocorrência no mundo fenomênico de certo pressuposto fático, relevante para o direito, que vai postular ou possibilitar a edição do ato administrativo.

C) a explicitação dos fundamentos de fato e de direito que levaram à edição do ato administrativo e sem a qual o ato é nulo.

D) o móvel ou intenção do agente ou, em outros termos, a representação psicológica que levou o administrador a agir, e que tem especial importância no plano dos atos discricionários.

_{Reposta: alternativa B.}

Questão 3:

GUALIMP - Procurador Municipal (Pref Areal)/2020  

Analise as proposições e responda.

 I. Competência é um elemento, sempre vinculado, do ato administrativo.

 II. Forma é um requisito, sempre vinculado, do ato administrativo.

 III. Moralidade é um elemento, vinculado ou discricionário, do ato administrativo.

 IV. Objeto é um requisito, vinculado ou discricionário, do ato administrativo.

 Sobre os atos administrativos, é CORRETO o indicado pela alternativa:

A) I, II, III e IV.

B) II e IV, somente.

C) I e II, somente.

D) I, II e IV, somente.

_{Reposta: alternativa D.}