Formas de Extinção dos Atos Administrativos

Formas de Extinção dos Atos Administrativos

É possível encontrar, em doutrina, uma variedade de formas para gerar a extinção do ato administrativo. 

De imediato, uma crítica: na verdade, sendo bem técnico, só temos duas formas de extinção do ato administrativo: anulação (que ocorre por vício de legalidade) e a revogação (que ocorre por questão de conveniência e oportunidade). Hoje, talvez se encontre 8 ou 10 formas de extinção do ato administrativo. Todas essas formas podem ser enquadradas como variações da anulação ou da revogação. Usando a feliz expressão do Cretella Junior: ‘são sutilezas sem amparo doutrinário’.

Se irá trabalhar aqui revogação e anulação, trazendo algumas outras formas de extinção do ato administrativo. 

• Cumprimento de seus efeitos 

Ex.: Ato administrativo conferido férias pela estrutura administrativa. Vencido o do lapso temporal das férias, o ato se esgota em si. Há, portanto, o cumprimento dos seus efeitos. Não há mais o que se falar do ato. O cumprimento das férias, por si só, exauriu o ato administrativo. 

• Contraposição (ou derrubada)

O primeiro autor que trabalhou a contraposição foi Celso Antônio Bandeira de Mello. A ideia da contraposição é a seguinte: um ato (posterior) se contrapõe a outro ato (anterior). 

Exemplo do autor: um primeiro ato de nomeação do servidor e um segundo ato de exoneração do servidor. É um ato em contraposição a outro anterior a ele. 

A crítica que se faz é a seguinte: para exonerar um servidor público, é preciso anular a sua nomeação? Vamos imaginar que a nomeação foi feita dentro da legalidade. É lógico que não há a necessidade de anular o primeiro ato. A nomeação se esgotou, cumpriu seus efeitos. Se ela foi feita dentro da legalidade, não há como desfazer o que já se exauriu. Então, quando se exonera, não precisa anular a nomeação. É um outro ato – independente. Claro que o ato de exoneração está em contraposição à nomeação, mas não gera anulação desta ou seu desfazimento. É outro ato independente. Parece, portanto, que sequer existe a contraposição.

OBS: já foi perguntado em concurso o que vinha a ser a derrubada. O professor afirma que até então nunca tinha ouvido falar nesse instituto, embora lecione há mais de 30 anos Direito Administrativo. Com base na questão de múltipla escolha, chegamos à conclusão de que derrubada nada mais era do que a contraposição de Celso Antônio Bandeira de Mello. Só que o autor para não copiar Celso Antônio chamou de derrubada. Lamentável.

• Caducidade 

Outra forma de extinção do ato administrativo é a caducidade. No entender do professor, não existe em relação a ato administrativo. Caducidade existe em relação a contrato administrativo – lei 8.987/95, art. 38 – a caducidade do contrato de concessão de serviço público, que vale também para extinguir a permissão, ocorre quando a culpa é do permissionário (por inadimplemento).

 José dos Santos Carvalho Filho e Diógenes Gasparini reconhecem a caducidade do ato administrativo, segundo os quais é o ato administrativo que perde a sua validade, quando a lei que lhe dá suporte deixa existir. Fundamenta-se no princípio da legalidade.

Para Carvalhinho:

“Caducidade aqui significa a perda de efeitos jurídicos em virtude de norma jurídica superveniente contrária àquela que respaldava a prática do ato. O ato, que passa a ficar em antagonismo com a nova norma, extingue-se. Exemplo: uma permissão para uso de um bem público; se, supervenientemente, é editada lei que proíbe tal uso privativo por particulares, o ato anterior, de natureza precária, sofre caducidade, extinguindo-se.” (Manual de Direito Administrativo, (34th edição). Grupo GEN, 2020)

 Passa-se, então, a inventar discussões se essa declaração de caducidade tem efeito ex nunc ou ex tunc, pois os efeitos até então gerados tinham suporte em lei.

É irrelevante o motivo pelo qual a lei deixou de existir, seja porque houve revogação, declaração de inconstitucionalidade, etc. 

• Cassação 

A última figura que merece um comentário e também discordamos da sua existência é a cassação do ato administrativo. A cassação nada mais é do que a anulação, pois a cassação se baseia em vício de ilegalidade.

 Todavia, alguém inventou o seguinte: quando a ilegalidade é realizada pelo servidor público, no exercício de sua função, fala-se em ANULAÇÃO (a tradicional anulação) do ato administrativo, porque encontramos um vício de legalidade na feitura do ato. Já, quando a ilegalidade é feita pelo cidadão/administrado, fala-se em CASSAÇÃO do ato. O efeito é o mesmo da anulação, porque cassação nada mais é do que anulação. 

A única diferença é referencial, ou seja, de quem cometeu ilegalidade: se foi o servidor ou foi o cidadão.

Isso é defendido por José dos Santos Carvalho Filho, que afirma:

“A cassação é a forma extintiva que se aplica quando o beneficiário de determinado ato descumpre condições que permitem a manutenção do ato e de seus efeitos. Duas são suas características: a primeira reside no fato de que se trata de ato vinculado, já que o agente só pode cassar o ato anterior nas hipóteses previamente fixadas na lei ou em outra norma similar. A segunda diz respeito à sua natureza jurídica: trata-se de ato sancionatório, que pune aquele que deixou de cumprir as condições para a subsistência do ato.” (Manual de Direito Administrativo, (34th edição). Grupo GEN, 2020)

Ex: a Administração concede um alvará de licença para construir. Há um vício na emissão do alvará de licença. Se o servidor cometeu alguma ilegalidade, o ato é nulo. Entretanto, se, licitamente se concede o alvará de licença para construir um prédio de 10 andares, o fiscal edilício, ao passar pelo local, depara-se com uma construção que já está no 15º andar, é hipótese de cassação do ato administrativo. Ressalta-se que hoje existe outorga onerosa do direito de construir.

Logo, percebe-se que a cassação nada mais é do que anulação. 

Obs.: em consulta às questões de concurso, é frequente a cobrança. Pode-se dizer que a FCC, CESPE, questionam sobre a cassação.

OBS: contraposição, caducidade, cassação, se têm visto em múltiplas escolhas sendo cobradas ao lado da revogação e da anulação. Quando em prova discursiva do nível de magistratura, Ministério Público, Defensoria, PGM, PFN, AGU, trazer revogação e anulação e acabou, não precisando dessas denominações para resolver uma questão. 

Questões de concurso

Questão 1:

IBFC - Procurador Municipal (Pref C Sto Agostinho)/2019  

No que se refere às formas de extinção do ato administrativo, assinale a alternativa incorreta.

A) Caducidade é a extinção que decorre do advento de nova legislação que impede a permanência do ato

B) Contraposição é a extinção de um ato administrativo válido em decorrência da edição de um outro ato posterior cujos efeitos são opostos

C) Revogação é a extinção que se em razão do juízo de oportunidade e conveniência do administrador

D) Cassação é a extinção que ocorre devido a ilegalidade do ato

_{Resposta: alternativa D.}

Questão 2:

CEBRASPE (CESPE) - Auditor do Estado (CAGE RS)/2018  

Determinado prefeito exarou ato administrativo autorizando o uso de bem público em favor de um particular. Pouco tempo depois, lei municipal alterou o plano diretor, no que tange à ocupação do espaço urbano, tendo proibido a destinação de tal bem público à atividade particular.

Nessa situação hipotética, o referido ato administrativo de autorização de uso de bem público extingue-se por

A) revogação.

B) anulação.

C) contraposição.

D) caducidade.

E) cassação.

_{Resposta: alternativa D.}

Questão 3:

 ESAF - Procurador da Fazenda Nacional/2015

Correlacione as colunas abaixo e, ao final, assinale a opção que contenha a sequência correta para a coluna II.

COLUNA I	COLUNA II
(1) É a extinção do ato administrativo quando o seu beneficiário deixa de cumprir os requisitos que deveria permanecer atendendo.	( ) Caducidade
(2) Ocorre quando uma nova legislação impede a permanência da situação anteriormente consentida pelo poder público.	( ) Contraposição
(3) Ocorre quando um ato, emitido com fundamento em determinada competência, extingue outro ato, anterior, editado com base em competência diversa, ocorrendo a extinção porque os efeitos daquele são opostos aos deste.	( ) Conversão
(4) Consiste, segundo orientação majoritária, em um ato privativo da Administração Pública, mediante o qual ela aproveita um ato nulo de uma determinada espécie, transformando-o, retroativamente em ato válido de outra categoria, pela modificação de enquadramento legal.	( ) Cassação

 A) 1, 3, 4, 2

B) 2, 3, 4, 1

C) 3, 2, 1, 4

D) 1, 3, 2, 4

E) 2, 4, 1, 3

_{Resposta: alternativa B.}