Poder Constituinte Derivado Reformador e suas limitações: saiba mais
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Como o próprio nome já diz, o Poder Constituinte Derivado Reformador é aquele que tem a capacidade de modificar/reformar a Constituição Federal, através de um procedimento específico previsto pelo Poder Constituinte Originário. Acompanhe o texto, então, para entender melhor o seu conceito e suas limitações.
Poder Constituinte Derivado Reformador
Como já iniciado acima, o poder constituinte derivado reformador é aquele poder responsável pelas alterações que a Constituição Federal receberá ao longo dos anos, por meio de um procedimento estabelecido pelo poder originário. Por isso, diz-se que o poder constituinte derivado reformador é um poder subordinado, condicionado e limitado.
Atualmente, ele se manifesta apenas por meios das Emendas Constitucionais, previstas no artigo 60 da CRFB/88, senão vejamos:
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; II - do Presidente da República; III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. § 1º A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio. § 2º A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros. § 3º A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem. § 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais. § 5º A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.
Percebe-se, portanto, que a emenda constitucional é a espécie normativa responsável pela alteração da Constituição, modificando, acrescentando e revogando o texto constitucional. Além delas, porém, existem também as chamadas emendas constitucionais avulsas, que são um tipo de emenda atípica, uma vez que não alteram o texto formal da Constituição Federal. Ou seja, não alteram nenhum de seus dispositivos, a exemplo da Emenda Constitucional nº 91/2016.
Contudo, deve ser mencionado que, apesar da emenda constitucional ser a única manifestação atual do poder constituinte derivado reformador, já houve também o que chamamos de emendas de revisão, previstas pelo artigo 3º do ADCT. Segundo esse dispositivo, "a revisão constitucional será realizada após cinco anos, contados da promulgação da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sessão unicameral".
Ocorre que, seguindo a recomendação do artigo supracitado, todas as emendas de revisão foram elaboradas entre 1993/1994. Foram criadas, ao todo, seis emendas de revisão, e, desde então, o Supremo Tribunal Federal decidiu que, como o Brasil trouxe a previsão de apenas uma oportunidade de revisão após cinco anos contados da promulgação da Constituição, a possibilidade de criação de novas emendas revisionais expirou. Assim, apesar de as emendas constitucionais e as emendas de revisão serem espécies do gênero poder reformador, essas últimas já não mais existem.
Pois bem. Visto isso, passaremos à análise das limitações do poder constituinte derivado reformador.
Limitações
1. Temporais
O entendimento majoritário é no sentido de que NÃO há limitação temporal ao poder reformador! O artigo 60 da CRFB/88, já transcrito acima, não trouxe limites temporais. A título de curiosidade, ressalta-se que a limitação temporal já existiu na Constituição de 1824, em seu artigo 174 ("Se passados quatro annos, depois de jurada a Constituição do Brazil, se conhecer, que algum dos seus artigos merece roforma, se fará a proposição por escripto, a qual deve ter origem na Camara dos Deputados, e ser apoiada pela terça parte delles.").
2. Circunstanciais
Essa limitação está prevista pelo § 1º do artigo 60 da CRFB/88, segundo o qual "a Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio". Essa é uma limitação que tem por escopo blindar a Constituição de ser alterada em tempos de crise. Não se admite, portanto, a promulgação de emenda constitucional no período de intervenção federal, estado de defesa e estado de sítio.
Nessas situações de crise, a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) pode até ser apresentada e discutida (ou seja, pode haver iniciativa e discussão), mas ela NÃO pode ser votada, nem promulgada e nem publicada. Não se admite nem a primeira votação, no 1º turno, em uma das casas do Congresso Nacional, durante tais circunstâncias de instabilidade. Se umas dessas circunstâncias for decretada após já ter havido a primeira votação da PEC, suspende-se o segundo turno de votação até se restabelecer a normalidade.
3. Formais
Essas limitações formais dizem respeito ao processo legislativo de criação das propostas de emendas constitucionais. Primeiramente, tem-se que tais propostas só podem ser apresentadas pelos legitimados do artigo 60, incisos I, II e III (CRFB/88), o qual, é importante ressaltar, traz um rol taxativo. Vejamos o que ele dispõe:
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; II - do Presidente da República; III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
Tal iniciativa, cabe destacar, é concorrente, uma vez que qualquer legitimado desse rol pode apresentar uma proposta de emenda constitucional sozinho ou conjuntamente. Qualquer tipo de composição é permitida entre tais legitimados. E, atenção: o povo NÃO é legitimado para apresentar PEC! Não há que se falar em iniciativa popular.
Pois bem. Vistos os legitimados para propor emenda constitucional, vejamos como funciona o seu processo legislativo em si. Nos termos do § 2º do artigo 60 da CRFB/88, "a proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros". Percebe-se, assim, que esse é um quórum qualificado.
Passando ao § 3º do artigo 60, temos mais uma limitação formal. Segundo esse dispositivo, "a emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem". Portanto, NÃO há sanção ou veto do Presidente da República no processo de elaboração das emendas constitucionais. A única possível atuação do Presidente da República nesse processo encontra-se prevista no artigo 60, inciso II, da CRFB/88, já mencionado acima.
Por fim, há que se falar de mais uma limitação formal, qual seja, a prevista pelo § 5º do artigo 60, segundo o qual "a matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa". Essa sessão legislativa, em termos simples, é o período anual de trabalho dos legisladores. Conforme prevê o artigo 57 da CRFB/88, "o Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro". Esse é o período denominado de "sessão legislativa".
Porém, atenção! É importante não confundir sessão legislativa com legislatura, uma vez que essa última, prevista no artigo 44, parágrafo único, da CRFB/88, corresponde ao período de 04 (quatro) anos, que é o tempo de duração do mandato de um deputado. Ou seja, um deputado é eleito para uma legislatura, a qual dura 4 (quatro) anos. Já um senador é eleito para duas legislaturas, afinal, o seu mandato dura 8 (oito) anos.
Portanto, uma emenda constitucional rejeitada ou havida por prejudicada pode ser proposta novamente em uma mesma legislatura, mas não em uma mesma sessão legislativa.
4. Materiais
Tais limitações materiais são chamadas também de cláusulas pétreas. O artigo 60, § 4º, da CRFB/88, não impede que as matérias nele dispostas sejam objeto de emenda ou que sejam eventualmente alteradas. A vedação contida nesse dispositivo refere-se à proibição de proposta de emenda constitucional que violar o núcleo dessas cláusulas pétreas por ele trazidas. Vejamos:
§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
I – a forma federativa de Estado;
Ou seja, a alteração feita por meio de emenda constitucional não pode atingir a autonomia dos entes federativos, e nem mesmo a impossibilidade de secessão. Não pode atingir, também, a repartição de competências, porém, nem todas as alterações nesse sentido são inconstitucionais (por exemplo, a EC nº 69/2012, que foi admitida, alterou a repartição de competências no que tange ao papel de criar a Defensoria Pública do Distrito Federal, que passou da União para o próprio Distrito Federal). A alteração feita por meio de emenda constitucional não pode atingir, ainda, o princípio da imunidade tributária recíproca entre os entes, que traz uma visão de equilíbrio.
Observação: No julgamento da ADI 3367 DF, em que se questionou o papel do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), por se entender que a sua criação teria violado o pacto federativo, o STF decidiu que não houve violação, sob a justificativa de que o CNJ foi criado para fiscalizar os órgãos do Poder Judiciário estadual e também federal. Assim, o STF entendeu que o CNJ não seria um órgão federal, mas sim um órgão nacional. Portanto, o CNJ, como órgão nacional e não federal, pode fiscalizar o Judiciário como um todo.
II – o voto direto, secreto, universal e periódico;
Primeiramente, é importante explicar que sufrágio e voto não podem se confundir. O sufrágio é a essência dos direitos políticos e o voto é uma de suas manifestações. O que se protege aqui é o voto e suas características, e não o sufrágio.
Neste contexto, o artigo 55, § 2º, da CRFB/88, sofreu uma reforma constitucional importante, pela EC nº 76/2013, que transformou o voto secreto na cassação dos parlamentares em aberto. Porém, tal reforma não violou a cláusula pétrea aqui mencionada, uma vez que o voto protegido por esse inciso II é o voto do povo em seus representantes, enquanto o voto na cassação dos parlamentares que se tornou aberto é um voto administrativo, realizado no dia a dia da representação política.
No mais, ressalta-se que o voto facultativo pode ser instituído no Brasil sem problema algum, afinal, não há vedação nesse sentido. A obrigatoriedade formal de comparecimento às urnas não é uma cláusula pétrea. Em outras palavras: voto obrigatório não é cláusula pétrea!
III – a separação dos Poderes;
A proteção que se busca com essa limitação diz respeito às funções dos Poderes. Há, também, uma proteção às suas imunidades e prerrogativas, uma vez que elas existem para proteger a independência funcional e a liberdade do exercício da representação política. Então, abolir alguma de suas funções ou acabar com tais imunidades seria violar cláusula pétrea.
No julgamento da ADI 3367 DF, já mencionada acima, o STF também entendeu que a criação do CNJ não teria atingido essa cláusula pétrea da separação dos Poderes, justamente porque tal conselho não exerce atividade jurisdicional típica, mas sim função de fiscalização administrativa e financeira.
IV – os direitos e garantias individuais.
Sobre esse inciso, é importante mencionar que o STF entende que essa proteção não se resume somente ao artigo 5º da Constituição, estabelecendo, inclusive, que o princípio da anterioridade tributária também está inserido aqui como cláusula pétrea. Então, não são protegidos apenas os direitos e garantias do artigo 5º, mas sim direitos espalhados por todo o texto constitucional.
Para muitos autores, tal dispositivo é uma expressão da dignidade da pessoa humana. Sendo assim, em termos doutrinários, a proteção não se esgotaria com os chamados direitos de 1ª geração (liberdades públicas, civis e políticas). Para a doutrina, os direitos sociais (como saúde e educação) e os direitos dos trabalhadores também seriam aqui protegidos.
Além dessas limitações materiais expressas, muitos autores sustentam que há limites materiais implícitos, tendo em vista que o povo decidiu, no ano de 1993, que queria viver em um país republicano e presidencialista. Então, não faria sentido que uma emenda constitucional mudasse a forma e o sistema de governo. Portanto, a doutrina entende que a República e o Presidencialismo são limites materiais implícitos (mas não cláusulas pétreas).
No mais, a titularidade do poder constituinte, que pertence ao povo, conforme prevê o artigo 1º, parágrafo único, da CRFB/88, também seria um limite material implícito, não permitindo que fosse aprovada uma emenda constitucional transferindo esse poder de mãos. E, o próprio artigo 60, aqui tratado, que é o núcleo da rigidez constitucional, também seria uma limitação material implícita, não se admitindo emenda que viesse a alterar tal artigo para facilitar o processo de reforma da Constituição (afinal, isso desestabilizaria a rigidez constitucional).
E assim terminamos o artigo de hoje...
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