O guia definitivo sobre a eficácia das normas constitucionais

Neste artigo, trazemos um guia definitivo a respeito da eficácia das normas constitucionais para auxílio em todos os concursos jurídicos.

O estudo da eficácia das normas constitucionais é sempre importante para qualquer concurso que trate de direito constitucional. Afinal, é uma das temáticas mais cobradas e que sempre tem um detalhe ou outro que levanta dúvidas até mesmo dos concurseiros mais experientes.

Por essa razão, fizemos esse guia, para que ele sirva como uma orientação para as provas. O objetivo, com o estudo aqui feito, é que o candidato, por meio de processos de interpretação, consiga responder com clareza o que o examinador está avaliando, sem ficar preso apenas a decorebas já conhecidas (e cada vez menos cobradas).

Inicialmente, destaca-se que todas as normas constitucionais possuem juridicidade, ou seja, todas são imperativas e cogentes, surtindo efeitos no mundo jurídico. A diferença entre as normas está no grau de sua eficácia, como se verá.

Quanto ao tema, o Brasil adotou a classificação proposta por José Afonso da Silva, que diferenciou as normas constitucionais em normas de eficácia plena, contida e limitada. Na prática, todas possuem eficácia. No entanto, nem todas possuem aptidão para produzir todos os seus efeitos.

Aplicabilidade das normas constitucionais no tempo

Quando há a elaboração de uma nova constituição, inaugura-se um novo Estado com ela, havendo, portanto, um rompimento com a ordem jurídica anterior e criando-se uma nova, compatível com os novos valores nela consagrados.

Desse modo, a constituição anterior é integralmente revogada, as normas infraconstitucionais materialmente incompatíveis são revogadas pelo novo regime estabelecido e as normas infraconstitucionais materialmente compatíveis são recepcionadas.

Logo, o Brasil não recepciona normas de constituição pretérita como normas infraconstitucionais, fenômeno chamado de “desconstitucionalização”. Para que ocorresse em solo pátrio, a Carta Magna deveria expressamente prever quais normas da constituição anterior continuariam vigentes.

Quanto às normas materialmente incompatíveis, não se pode dizer que ocorre inconstitucionalidade das mesmas, já que o Supremo Tribunal Federal declarou que a inconstitucionalidade de uma lei ou dispositivo só pode ser analisada em face da constituição que lhe rege.

Logo, se uma norma editada em 1970 é compatível com a constituição então vigente, mas materialmente incompatível com a Constituição de 1988, com a edição desta, a norma será revogada, e não declarada inconstitucional, como alguns imaginam. Assim, pode-se dizer que a não recepção acarreta em revogação.

Já as normas materialmente compatíveis serão recepcionadas com o status que a Constituição lhes atribui. Um exemplo claro sobre o assunto e muito discutido no âmbito do direito tributário é o do Código Tributário Nacional. Este foi editado como lei ordinária em 1966. O diploma, no entanto, foi recepcionado pela atual Lei Maior com status de lei complementar, e só pode ser modificado por norma com igual classificação.

Eficácia das normas constitucionais

1. Normas de eficácia plena

As normas de eficácia plena são aquelas que, com a entrada em vigor da constituição, passam a produzir todos os seus efeitos imediatamente. Tais normas só podem deixar de ser aplicadas caso sejam modificadas ou revogadas.

São características das normas de eficácia plena:

  1. Autoaplicáveis: com a entrada em vigor da constituição, as normas de eficácia plena não precisam que seja editada uma lei regulamentando o alcance e o sentido de seus efeitos, pois estes são produzidos de imediato;
  2. Não restringíveis: caso haja a criação de uma lei que trate de norma de eficácia plena, os efeitos dessa não podem ser limitados;
  3. Possuem aplicabilidade direta, imediata e ilimitada: ou seja, não precisam que uma norma seja criada para regular seus efeitos; produzem efeitos a partir da promulgação da constituição; e não podem ter seus efeitos limitados ou restringidos.

Um claro exemplo de norma de eficácia plena é o artigo 2° da Constituição Federal, pois independe de regulamentação para que produza seus efeitos:

Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

2. Normas de eficácia contida

As normas de eficácia contida, são muito parecidas com as normas de eficácia plena. A propósito, com a entrada em vigor da constituição, aquelas comportam-se exatamente como estas. Contudo, os efeitos das normas de eficácia contida podem ser restringidos pela legislação infraconstitucional.

Um dos exemplos mais conhecidos de norma de eficácia contida é o expresso no inciso XIII do artigo 5° da Constituição Federal:

Art. 5°. [...] XIII - é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer;

Pela leitura do dispositivo, entende-se de maneira clara que todo trabalho, ofício ou profissão pode ser exercido livremente, ou seja, com a entrada em vigor da constituição, não há óbice ao exercício destes. Todavia, caso seja criada lei estabelecendo uma qualificação profissional, há imposição de restrição em face do inciso pela via infraconstitucional.

Logo, as normas de eficácia contida são:

  1. Autoaplicáveis: produzem seus efeitos imediatamente com a entrada em vigor da constituição;
  2. Restringíveis: suas normas podem sofrer restrições não só por outros dispositivos constitucionais, como também por normas legais;
  3. Aplicabilidade direta, imediata e não integral: ou seja, não precisam que uma norma seja criada para regular seus efeitos; produzem efeitos a partir da promulgação da constituição; mas estão sujeitas a restrições ou limitações.

Normas de eficácia limitada

As normas de eficácia limitada são aquelas que dependem de uma regulamentação futura para que possam produzir todos os efeitos que pretendem. Ou seja, como toda norma constitucional, elas possuem eficácia, mas não aptidão para produção geral de seus efeitos.

Um dos exemplos mais conhecidos de norma de eficácia limitada é o prescrito no inciso VII do artigo 37 da Constituição Federal:

Art. 37. [...] VII - o direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica;

O inciso acima é muito discutido nas provas de concurso, pois até hoje não houve sua regulamentação. No entanto, como o mesmo determina, o direito de greve só pode ser exercido nos termos e limites que a lei específica determinar. Isso significa que, sem a lei, os servidores não poderão exercer o direito de greve? Não.

Como foi explicado acima, todas as normas constitucionais possuem eficácia, ainda que o grau de eficácia varie. Deste modo, como o legislador se omitiu em criar a lei que trata da greve dos servidores públicos, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento dos Mandados de Injunção 670, 708 e 712, determinou que se aplica a Lei 7.783/89, que trata da greve dos funcionários da iniciativa privada, para amparar esse direito, no que for compatível.

Características das normas de eficácia limitada

Portanto, pode-se dizer que as normas de eficácia limitada possuem as seguintes características:

  1. Não-autoaplicáveis: estas normas dependem de regulamentação pela legislação infraconstitucional para que produzam seus efeitos;
  2. Aplicabilidade indireta, mediata e reduzida: ou seja, mesmo com a entrada em vigor da constituição, dependem de regulamentação para produzirem seus plenos efeitos, e possuem um baixíssimo grau de eficácia (a chamada "eficácia mínima").

As normas de eficácia limitada, mesmo sem regulamentação, produzem os seguintes efeitos imediatos, em virtude da eficácia mínima:

  1. Efeito negativo: todas as leis em sentido contrário ao que determina a norma de eficácia limitada devem ser revogadas (caso anteriores à constituição) ou declaradas inconstitucionais (caso posteriores), servindo, portanto, como parâmetro de inconstitucionalidade;
  2. Efeito vinculativo: as normas de eficácia limitada obrigam que o legislador edite leis regulamentadoras de seus dispositivos, sob pena de omissão constitucional, que pode ser repelida por meio de dois instrumentos, o mandado de injunção ou a ação direta de inconstitucionalidade por omissão.

José Afonso da Silva também dividiu as normas de eficácia limitada em outras duas classificações, as normas programáticas e as normas institutivas.

Normas programáticas

Como deixa claro o seu nome, as normas programáticas são aquelas que estabelecem programas e diretrizes que o legislador deve seguir e implementar. Logo, elas são como um caminho a ser seguido para que a vontade do Constituinte seja obedecida.

A propósito, é por conta destes programas estatuídos na Constituição que podemos classificá-la como dirigente. Pode-se dizer que elas estabelecem como deve ser a atuação estatal para que determinado resultado seja alcançado, ou seja, são metas a serem cumpridas.

A Constituição Federal traz diversas normas programáticas em seu bojo. Para exemplificarmos, citamos o artigo 205:

Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.

Normas institutivas

As normas declaratórias de princípios institutivos também podem ser chamadas de normas de princípios organizativos. São normas que têm como objetivo a estruturação e organização das atribuições das instituições, pessoas e órgãos previstos na Constituição Federal. Contudo, dependem da lei para que produzem a integralidade dos seus efeitos.

Como exemplo de norma institutiva, pode-se citar o §1° do artigo 102 da Constituição Federal, que diz:

Art. 102. [...] § 1.º A argüição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei.

As normas institutivas podem ser impositivas, hipótese na qual o legislador fica obrigado a elaborar a lei regulamentadora, ou facultativa, quando não o vincula. Um exemplo de norma institutiva facultativa é a prevista no §3° do artigo 125 da Constituição Federal, que estabelece:

Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição. [...]
§ 3º A lei estadual poderá criar, mediante proposta do Tribunal de Justiça, a Justiça Militar estadual, constituída, em primeiro grau, pelos juízes de direito e pelos Conselhos de Justiça e, em segundo grau, pelo próprio Tribunal de Justiça, ou por Tribunal de Justiça Militar nos Estados em que o efetivo militar seja superior a vinte mil integrantes.

Veja que a criação da Justiça Militar estadual é facultativa.

Normas de eficácia exaurida

Apesar de não estarem na tradicional classificação de José Afonso da Silva, as normas de eficácia exaurida merecem atenção, pois retratam as normas existentes no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).

Como o nome diz, são normas que já surtiram seus plenos efeitos, e por isso não possuem mais eficácia, tendo essa se exaurido. Por exemplo, podemos citar o artigo 2° do ADCT:

Art. 2º. No dia 7 de setembro de 1993 o eleitorado definirá, através de plebiscito, a forma (república ou monarquia constitucional) e o sistema de governo (parlamentarismo ou presidencialismo) que devem vigorar no País.
§ 1º - Será assegurada gratuidade na livre divulgação dessas formas e sistemas, através dos meios de comunicação de massa cessionários de serviço público.
§ 2º - O Tribunal Superior Eleitoral, promulgada a Constituição, expedirá as normas regulamentadoras deste artigo.

Como se pode ver, o plebiscito desejado já foi realizado. Logo, apesar da norma não ter sido revogada, não tem mais condições de exercer seus efeitos, pois o ano de 1993 não irá voltar. Desse modo, a eficácia do dispositivo citado está exaurida.

Para consolidarmos o aprendizado, façamos algumas questões:

Questões sobre a eficácia das normas constitucionais

CEBRASPE/CESPE - Promotor de Justiça do Ceará - 2020

Art. 5.º. (…) LVIII – o civilmente identificado não será submetido a identificação criminal, salvo nas hipóteses previstas em lei;
Art. 18. (…) § 1.º Brasília é a Capital Federal.
Art. 153. Compete à União instituir impostos sobre: (…) VII – grandes fortunas, nos termos de lei complementar.
Brasil. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília – DF: Senado Federal, 1988.
Quanto ao grau de eficácia, as normas constitucionais precedentes classificam-se, respectivamente, como de eficácia
a) programática, plena e contida.
b) limitada, plena e contida.
c) contida, limitada e plena.
d) plena, contida e limitada.
e) contida, plena e limitada.

COMENTÁRIO: o inciso LVIII do artigo 5° da Constituição Federal é norma contida, pois traz uma regra que pode ter sua eficácia restringida pela legislação. O §1° do artigo 18 é norma de eficácia plena já que produz seus efeitos imediatamente com a entrada em vigor da Constituição Federal, não dependendo de regulamentação. Já o inciso VII do artigo 153 é norma de eficácia limitada, porque não produz efeitos sem regulamentação.

Logo, o gabarito é a letra "E".

CEBRASPE/CESPE - Juiz Estadual do Pará - 2019

Considerando a doutrina clássica do direito constitucional, assinale a opção correta a respeito das normas constitucionais de eficácia contida e as normas constitucionais de eficácia limitada.
a) As normas de eficácia limitada não necessitam de uma normatividade ulterior para desenvolver a sua aplicabilidade plena.
b) As normas de eficácia contida necessitam de uma normatividade ulterior para desenvolver a sua aplicabilidade.
c) As normas de eficácia contida regulam suficientemente determinada matéria, havendo apenas uma margem para a atuação restritiva por meio de legislação infraconstitucional.
d) As normas de eficácia limitada regulam suficientemente determinada matéria, havendo margem apenas para a atuação restritiva por meio de legislação infraconstitucional.
e) As normas de eficácia contida, embora dependam de legislação suplementar para ter eficácia plena, não admitem margem para a atuação restritiva por meio de legislação infraconstitucional.

COMENTÁRIO: Como vimos, as normas de eficácia limitada possuem aplicabilidade indireta, mediata e reduzida. Ou seja, mesmo com a entrada em vigor da constituição, dependem de regulamentação para produzirem seus plenos efeitos, e possuem um baixíssimo grau de eficácia (a chamada "eficácia mínima").

Já as normas de eficácia contida possuem aplicabilidade direta, imediata e não integral. Logo, não precisam que uma norma seja criada para regular seus efeitos, produzem efeitos a partir da promulgação da constituição, mas estão sujeitas a restrições ou limitações.

Portanto, as normas de eficácia contida regulam suficientemente determinada matéria, mas podem sofrer restrições por parte do legislador infraconstitucional.

Assim sendo, o gabarito é a letra "C".

Assim finalizamos nosso guia sobre a eficácia das normas constitucionais

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