Responsabilidade civil estatal: o mínimo que você precisar saber

Neste texto traremos comentários a respeito das principais questões atinentes à responsabilidade civil estatal para concursos. Fique atento, pois o assunto "Responsabilidade Civil do Estado" é amplo, com várias possíveis pegadinhas para sua prova.

Olá, concurseiros e concurseiras! Tudo bem? Como vão os estudos? Mais uma vez estamos aqui, expandindo nossos conhecimentos jurídicos para o mundo dos concursos.

Este texto é de grande relevância para a maioria das provas. O tema pode ser considerado assunto certo de ser cobrado se o edital exigir qualquer conhecimento que seja de Direito Administrativo. Quando este está no edital, minimamente uma questão acerca do §6° do artigo 37 da Constituição Federal vai cair. Então fique atento!

Não dá pra abordar todos os conhecimentos sobre Responsabilidade Civil Estatal neste trabalho. A jurisprudência avança todos os anos sobre o tema, com entendimentos cada vez mais novos, então é importante buscar atualizações. O mesmo pode se dizer no que tange a doutrina. Por isso, buscaremos tratar dos principais tópicos, os mais recorrentes e que vão cair na maioria dos concursos.

Assim, feitos os diálogos iniciais, vamos adentrar a temática e aprimorar nossos conhecimentos sobre a Responsabilidade Civil Estatal.

Apontamentos à responsabilidade civil do Estado

Como praticamente tudo no Direito, a Responsabilidade Civil é tema em constante evolução. Se fizermos uma breve análise sobre sua tratativa nos códigos civis de 1916 e o atual, notaremos mudanças que vão além de um mero pontualismo. Quando o Estado se encontra na posição de responsabilizado, as modificações legais, jurisprudenciais e doutrinárias são ainda maiores e mais notáveis.

Em termos históricos, o Estado não podia ser responsabilizado até pouco tempo atrás. Afinal, quando dos Reinados Absolutistas, como se imputar dolo ou culpa ao monarca e suas ordens? Nessa esteira, a ideia da irresponsabilidade estatal era bem conhecida na frase "L'État c'est moi", que indicava que o Soberano (o Rei) era o Estado.

Para se ter uma ideia do que se escreve e os reflexos desta ideia, a Constituição do Império de 1824 determinava expressamente que o Imperador não podia ser responsabilizado em hipótese alguma, sendo sua pessoa inviolável, portanto. O mesmo se aplicava a outros Estados Absolutistas. Tal fato, inclusive, foi uma das razões que inflamou a burguesia e desencadeou a Revolução Francesa. Ressalta-se, no entanto, que ainda não foi nesse período que surgiu a ideia de responsabilidade do Estado.

Para entendermos melhor, vamos dar tratamento à evolução da Responsabilidade do Estado, apontando as principais fases. Mas antes, vamos entender um pouco sobre os aspectos gerais da responsabilidade.

Espécies de Responsabilidade

A responsabilidade, no Direito, pode se dar de três formas: em âmbito administrativo, penal ou civil. Para se definir qual será a espécie de responsabilização, deve-se verificar a natureza da norma ferida. Assim, se um indivíduo comete um crime devidamente tipificado na legislação penal, haverá responsabilidade penal; se pratica infração administrativa prevista em regramento, haverá responsabilidade administrativa; por fim, se causa ilícito civil, responde segundo as regras de responsabilidade civil.

As espécies de responsabilidade podem ser aplicadas isoladamente ou cumulativamente. Logo, se um indivíduo que não está exercendo atividade estatal pratica o crime de roubo, responderá penalmente, em virtude da infração penal, e civilmente, para recompor o patrimônio da vítima; no entanto, não haverá responsabilização na esfera administrativa. Caso o produto da infração seja integralmente restituído à vítima, a responsabilização será exclusivamente penal.

Por outro lado, se um agente público responsável por uma licitação nota que, por erro, foi fornecido, à Administração em que trabalha, um computador a mais do que o licitado, e se assenhora deste, sem nada informar a ninguém, terá cometido os três tipos de responsabilidade. Ou seja, ele responderá civil, penal e administrativamente, pois, respectivamente, causou dano patrimonial, subtraiu coisa alheia móvel e atentou contra a moralidade administrativa.

De outra forma, se um particular descumpre um contrato perante outro particular, sem ter cometido crime, o dano será todo avaliado dentro do direito privado, havendo exclusivamente a responsabilidade civil.

Aspectos gerais da responsabilidade civil

A regra de responsabilidade prevista no Código Civil é genérica, podendo ser contratual ou extracontratual, conforme se vê nos seus artigos 186 e 187:

Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.
Art. 187. Também comete ato ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa-fé ou pelos bons costumes.

Importante frisar nesse momento que este texto não abordará a responsabilidade civil contratual estatal, tendo em vista que o regramento para as hipóteses de descumprimento de contrato estão previstas em outras leis, com alguns efeitos que podem ser diversos dos que serão aqui analisados.

Voltando, note que, diferente do artigo 186, o artigo 187 não exige culpa por parte do agente que comete o ato ilícito. Ou seja, o primeiro trata da responsabilidade subjetiva, enquanto o segundo, da objetiva. Nesse aspecto, importante observar o Enunciado n° 37 da I Jornada de Direito Civil:

A responsabilidade civil decorrente do abuso do direito independe de culpa e fundamenta-se somente no critério objetivo-finalístico.

Culpa em sentido amplo

O artigo 186 trata da culpa em sentido amplo, a qual abarca o dolo e a culpa em sentido estrito. Logo, quando se fala em "culpa", está se fazendo referência àquela. Ainda, para que reste configurada a culpa deste artigo, importante haver violação a direito e dano. Diz-se que deve haver violação do direito porque determinados atos podem não configurar ato ilícito, sendo causas de exclusão de ilicitude.

Causas de exclusão de ilicitude

Art. 188. Não constituem atos ilícitos:
I - os praticados em legítima defesa ou no exercício regular de um direito reconhecido;
II - a deterioração ou destruição da coisa alheia, ou a lesão a pessoa, a fim de remover perigo iminente.
Parágrafo único. No caso do inciso II, o ato será legítimo somente quando as circunstâncias o tornarem absolutamente necessário, não excedendo os limites do indispensável para a remoção do perigo.

Conforme o parágrafo único do artigo 188 acima, mesmo em certas hipóteses lícitas, é possível restar configurada a responsabilidade civil. Isso irá ocorrer caso, na deterioração ou destruição da coisa alheia, ou na lesão à pessoa, haja o cometimento de algum excesso. Tal afirmação é corroborada ainda no diploma civil:

Art. 929. Se a pessoa lesada, ou o dono da coisa, no caso do inciso II do art. 188, não forem culpados do perigo, assistir-lhes-á direito à indenização do prejuízo que sofreram.
Art. 930. No caso do inciso II do art. 188, se o perigo ocorrer por culpa de terceiro, contra este terá o autor do dano ação regressiva para haver a importância que tiver ressarcido ao lesado.
Parágrafo único. A mesma ação competirá contra aquele em defesa de quem se causou o dano (art. 188, inciso I).

Ou seja, mesmo no exercício regular de um direito, é possível que surja o dever de indenizar. Portanto, a responsabilização civil não surge apenas do cometimento de atos ilícitos. O parágrafo único do artigo 927 corrobora esta afirmação:

Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.
Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.

Nesses termos, importante anotar que nem sempre a expressão "responsabilidade civil" deve ser associada a "ato ilícito".

Responsabilidade Civil do Estado

Como este artigo não tem por objetivo analisar todos os aspectos da responsabilidade civil, a parte geral não será analisada mais a fundo. Assim, a partir deste momento, inicia-se as tratativas da Responsabilidade Civil Estatal.

Inicialmente, importante observar que o dano causado pelo Estado a terceiro não é cometido pelo ente público em si, mas por um agente estatal que o representa, já que aquele é pessoa jurídica, cujos atos decorrem das escolhas feitas pelas pessoas físicas que integram seus órgãos. Assim, quando surge a responsabilidade civil para o Estado, ele deve reparar um dano causado por um de seus agentes a um terceiro.

Novamente, não adentraremos à análise das hipóteses em que o dano causado decorre de contrato em que é parte a Administração Pública, pois muitas vezes este necessita da observância de outros regramentos para que surja ou não o dever de indenizar.

Passemos agora à análise da evolução da Responsabilidade Civil Estatal.

Evolução: da irresponsabilidade à responsabilidade objetiva

Do período do Feudalismo ao século XIX, não se podia falar em Responsabilidade Civil Estatal pelos atos praticados por seus agentes. Antes das primeiras constituições, não havia nem mesmo o Direito Administrativo. Afinal, o Estado era absolutista; a vontade do Monarca era a do próprio Estado.

Ainda, mesmo com o surgimento das primeiras constituições, era difícil aplicar qualquer responsabilização aos Estados, pois estes eram liberais, praticamente não intervindo em relações particulares.

Essa ideia, no entanto, evoluiu; para alguns, o marco é o caso conhecido como "Aresto Blanco". Este ocorreu em 1872, na França. Nele, a menina Agnes Blanco foi atropelada por um vagão de trem que prestava serviço estatal. Seu pai, então, ingressou com ação de responsabilidade civil contra o Estado, momento em que foi reconhecida a responsabilidade decorrente de um serviço público.

A partir deste momento, para os que defendem ser este o marco, surge a Teoria da Responsabilidade com Culpa do Estado, ou Teoria Civilista. Para que fosse configurada essa culpa, inicialmente, distinguia-se se o dano decorreu de ato de império ou de gestão; advindo deste, surgia a possibilidade do Estado ser responsabilizado civilmente pela ação culposa de seu agente, que também devia ser identificado. Mas caso se tratasse de ato de império, não se poderia cogitar a culpa estatal.

Com a evolução do tema, surgiu a Teoria da Culpa Administrativa. Agora não é mais preciso diferenciar os atos de império dos de gestão nem identificar o agente que causou o dano. O lesado podia simplesmente demonstrar a falta do serviço, que se caracterizava nas hipóteses de inexistência, mau funcionamento ou retardamento do serviço e a culpa por parte do Estado.

Por fim, e fundada na ideia do risco administrativo, surgiu a Teoria da Responsabilidade Objetiva. Esta dispensa, por parte do lesado, a comprovação da culpa, bastando apontar a o nexo causal entre o fato estatal e o dano causado, por ação ou omissão, e independente da ilicitude do mesmo.

Inversão do ônus

Como a responsabilidade é objetiva, em sua defesa deve o Estado buscar provar que o dano ou o fato não existiu ou demonstrar a ausência de nexo causal. Ou seja, há uma inversão do ônus da prova, já que normalmente cabe a quem alega, ou seja, ao autor da ação, provar o prejuízo. Na hipótese, então, deve o Ente Público comprovar a ausência de dano, sua não ocorrência ou a falta de relação entre o fato e o dano ante a alegação destes.

Risco integral e culpa concorrente da vítima

Não se pode falar que esta teoria consagra, no entanto, o denominado "risco integral". Segundo este, o Estado é segurador universal, devendo indenizar independente da comprovação do nexo causal e até mesmo aquelas condutas que decorrem de culpa total do terceiro. O risco integral pode ser admitido se a lei assim o prever, mas apenas em casos excepcionais. Portanto, vigora em nosso ordenamento a Teoria da Responsabilidade Objetiva do Estado, fundada no §6° do artigo 37 de nossa Constituição Pátria:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Nas hipóteses em que a vítima concorre para a ocorrência do dano, então, segundo a teoria do risco administrativo, a indenização que lhe caberá deve ser proporcional à sua participação.

Ação de responsabilidade civil contra o agente

Segundo a jurisprudência pátria, havendo condenação por haver responsabilidade do Estado, este, e não o lesado, deverá ingressar com ação regressiva contra o agente causador do dano. Para isso, contudo, deve restar configurada sua culpa em sentido amplo. Afinal, em caso negativo, não pode a ele ser imputada responsabilidade. Neste sentido, o tema 940 de repercussão geral do Supremo Tribunal Federal:

A teor do disposto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, a ação por danos causados por agente público deve ser ajuizada contra o Estado ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, sendo parte ilegítima para a ação o autor do ato, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Responsabilidade Civil por Omissão

Deve-se fazer uma ressalva quanto à possibilidade de responsabilização civil do Estado pela sua omissão.

Como escrevemos acima, a ação de responsabilidade civil do Estado requer que seu autor comprove o fato administrativo, o dano e o nexo causal entre os dois. Isso, no entanto, se trata de regra geral para condutas comissivas. Como dizer que há um fato administrativo nas hipóteses em que o Estado se omite?

Assim, quando o atingido quiser alegar que houve ato omissivo por parte do Estado, ele deve demonstrar que essa omissão dá causa à responsabilidade civil. Ou seja, deve o autor apontar que havia um dever legal por parte do Estado e que esse não foi cumprido. Logo, pode-se dizer que a responsabilidade civil do Estado por ato omissivo não é objetiva, pois fundada na sua culpa.

Tal interpretação, por conseguinte, advém do fato de que tanto o §6° do artigo 37 da Constituição Federal (acima citado) quanto o artigo 43 do Código Civil atribuem a responsabilidade apenas por ação, não por omissão.

Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.

Responsabilidade por ato judicial

O artigo 143 do Código de Processo Civil traz uma previsão interessante sobre o tema:

Art. 143. O juiz responderá, civil e regressivamente, por perdas e danos quando:
I - no exercício de suas funções, proceder com dolo ou fraude;
II - recusar, omitir ou retardar, sem justo motivo, providência que deva ordenar de ofício ou a requerimento da parte.
Parágrafo único. As hipóteses previstas no inciso II somente serão verificadas depois que a parte requerer ao juiz que determine a providência e o requerimento não for apreciado no prazo de 10 (dez) dias.

Não se pode esquecer, contudo, do §6° do artigo 37 da Constituição Federal, que determina a pessoa jurídica a que pertence o juiz como responsável (União, Estado-Membro ou Distrito Federal). Desse modo, depreende-se que a ação de responsabilidade civil pode ser intentada contra o ente público, contra o juiz ou diretamente contra os dois, excepcionando-se a regra de responsabilidade do agente público.

Quanto às condutas culposas, deve-se olhar para o caso por outro viés: existem no direito processual recursos capazes de chamar a atenção do julgador ou modificar o que por ele foi proferido. Então, não se pode dizer que há responsabilidade civil do juiz na hipótese de conduta culposa, exceto quando há omissão sem justo motivo, como aponta o artigo supracitado.

Responsabilidade por ato legislativo

A primeira ressalva que deve ser feita sobre esta temática é a de que o Estado não pode ser responsabilidade quando do exercício legislativo. Afinal, nos termos da Lei de Introdução ao Direito Brasileiro, os direitos adquiridos não podem ser feridos por lei nova e esta só começa a surtir seus efeitos, de modo geral e abstrato, a partir da publicação.

Situação diversa, no entanto, ocorre na hipótese de lei de efeitos concretos. Como o nome já diz, ela não produz efeitos abstratos, mas concretos, podendo atingir diretamente uma pessoa ou grupo como se fosse ato administrativo. Desse modo, se essa legislação causa danos ao patrimônio do indivíduo, cabe a responsabilidade civil do Estado por ato legislativo.

O mesmo pode ser dito sobre as leis inconstitucionais. Afinal, se uma legislação que fere a Constituição causa danos a particulares, não pode o Estado se eximir de indenizá-los.

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