Princípios do Direito Administrativo – Parte 3

Neste artigo, falaremos sobre os princípios que norteiam o Direito Administrativo, tema muito cobrado em provas de concurso público.

No texto anterior, abordamos os princípios da impessoalidade, moralidade e publicidade, recorrentes em concursos públicos. A partir de agora, avançaremos, então, nos estudos de outros princípios também de grande relevância para o Direito Administrativo. Vamos lá!

Princípios norteadores do Direito Administrativo

1. Princípio da Eficiência

Vamos continuar de onde paramos no texto passado. Finalizamos o estudo dos princípios da impessoalidade, moralidade e publicidade, e avançaremos agora para o princípio da eficiência.

Eficiência administrativa significa que os atos administrativos devem ser praticados com presteza, qualidade e com perfeição, considerando a melhor relação de custo-benefício das situações. Ou seja, é fazer mais gastando a menor quantidade possível de recursos públicos. Portanto, o servidor público, além de atuar de acordo com a legalidade, a impessoalidade, a moralidade e a publicidade, deve ser também eficiente.

A título de exemplo, imaginemos que, se um servidor trabalha em uma repartição pública na qual tem que ser feita uma reforma a fim de melhorar suas condições, devem ser analisadas as possibilidades em busca daquela que ofereça o melhor custo-benefício. Assim, por exemplo, em vez de se fazer uma reforma, pode ser que valha mais a pena mudar para outro prédio.

Entende-se, nesse sentido, que se o servidor agir apenas de acordo com a lei, mas ignorando a eficiência que deve existir em suas condutas, pode até mesmo praticar ato de improbidade administrativa, do mesmo modo se ele for eficiente, mas atuar fora dos limites da legalidade.

Sobre o princípio da eficiência, duas observações devem ser destacadas:

  • Observação 1: A Emenda Constitucional nº 45/2004 (que trouxe da Reforma do Poder Judiciário) acrescentou o princípio da eficiência dentro do processo administrativo (e judicial também). Afinal, para que um processo seja eficiente, ele tem que ter uma duração razoável. Vejamos o que prevê o art. 5º, inciso LXXXVIII, da CRFB/88:

Art. 5º. inc. LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.  

  • Observação 2: A Emenda Constitucional nº 19/1998 acrescentou o princípio da eficiência na Constituição Federal em vigência. Isso significa que tal princípio não estava expressamente previsto na redação original do texto da Constituição de 1988 (era apenas implícito), sendo fruto de uma reforma administrativa que o acrescentou ao texto constitucional por meio da emenda citada. Portanto, diz-se que o princípio da eficiência é fruto do Poder Constituinte Derivado, e não do Poder Constituinte Originário.

Pois bem. Esses princípios trabalhados até aqui – princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência – são os princípios expressos contidos na Constituição Federal, mais precisamente no caput do seu artigo 37, como já visto em texto anterior. São eles que formam o famoso mnemônico "L.I.M.P.E"!

Sendo assim, estudados os princípios expressos, veremos, a seguir, os princípios implícitos mais recorrentes do Direito Administrativo, também contidos (implicitamente) no texto constitucional.

2. Princípio da Motivação

O princípio da motivação significa a indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos que autorizaram a prática de determinado ato administrativo. Quando se fala da indicação de fatos e fundamentos jurídicos, isso nada mais é do que a indicação dos motivos do ato administrativo.

Em outras palavras, então, a motivação é a indicação dos motivos que ensejaram a prática de um ato administrativo e, consequentemente, o motivo é toda situação fática e jurídica que autoriza aquele ato a ser praticado.

A título de exemplo, se uma pessoa ultrapassou o sinal vermelho de trânsito ou então dirigiu a 80 km/h em uma via que era permitido andar a até 60 km/h, ela receberá um ato administrativo, qual seja, a aplicação de uma multa. Sendo assim, pergunta-se: quais foram os motivos que levaram a Administração Pública a aplicar essa multa? O motivo de fato foi o desrespeito ao sinal vermelho ultrapassado ou o excesso de velocidade, ao passo que o motivo/fundamento jurídico nada mais é do que a legislação que autoriza a aplicação da multa, que, no caso, é o Código de Trânsito Brasileiro.

Portanto, “motivar” significa justificar, ou seja, apontar as razões que levaram à prática de determinada conduta. Um bom exemplo são aqueles “considerandos” que vêm em um Decreto, os quais nada mais são do que a motivação, a apresentação das razões que levaram à prática daquele ato. No caso, de um decreto.

Motivos x Motivação

É importante ter cuidado com as denominações, tendo em vista que, apesar da motivação ser a apresentação de motivos, eles são institutos diferentes. Os motivos são antecedentes à motivação. Ou seja, os motivos acontecem para só depois ocorrer a motivação.

Em outras palavras, a justificação do porquê determinado ato está sendo praticado, a sua motivação, só vem após os seus motivos. Motivos e motivação ocorrem em momentos distintos. É como se fosse: 1º motivos > 2º motivação. Desse modo, temos que motivo e motivação possuem uma relação muito próxima, afinal, ao se fazer a motivação, estão sendo apresentados os motivos. Mas eles são diferentes! Assim, qualquer questão que tratar motivo e motivação como sinônimos estará errada.

Um exemplo simples e até um pouco bobo, mas que ajuda a explicar a diferença entre motivo e motivação é o seguinte: imagine que a namorada de João termine o seu namoro com ele, mas sem revelar as razões que lhe levaram a tomar essa decisão. Percebe-se, então, que ela teve motivos para acabar com o namoro, mas ela resolveu não fazer a motivação, ou seja, resolveu não fazer a apresentação desses motivos.

Tamanha a relação entre motivo e motivação que foi criada uma teoria dos motivos determinantes. Senão vejamos.

Teoria dos Motivos Determinantes

Aplicada todo dia no Direito Administrativo, essa teoria significa que, quando um ato for motivado, ele só será válido se os motivos apresentados forem verdadeiros. Então, a motivação é pressuposto de validade do ato administrativo.

Em outras palavras, um ato, acompanhado de sua motivação/justificação, só será válido se os motivos apresentados realmente forem reais. Se a motivação for falsa ou se não tiver nada a ver com o ato praticado (falta de conexão), esse ato será inválido, passando para o campo da ilegalidade.

Portanto, toda motivação tem que revelar os reais motivos que levaram à prática daquela conduta. É a Teoria dos Motivos Determinantes.

Há um caso que a doutrina costuma citar bastante que envolve a nomeação e a exoneração de uma pessoa para um cargo em comissão, que é justamente aquele cargo de livre nomeação e livre exoneração. Por isso, tanto a nomeação e a exoneração para esses cargos são atos que não exigem motivação. Temos, aqui, duas exceções de atos que vão dispensar a motivação.

Contudo, é importante ter cuidado! Se a autoridade exonerar “João” de um cargo em comissão e resolver apresentar a motivação para tal, os motivos apresentados devem ser igualmente verdadeiros. Do contrário, se forem apresentados motivos falsos, esse ato, pela Teoria dos Motivos Determinantes, passará para o campo da ilegalidade, sendo, então, anulado, e ensejando o retorno do servidor para o cargo que ocupava. Depois, se a autoridade ainda quiser exonerá-lo, deverá apresentar os reais motivos para isso, ou apenas fazê-lo e pronto, sem que apresente motivação, já que essa, nesses caso, é dispensável.

Portanto, em suma, para todos os atos administrativos que exigem motivação, essa deve apresentar os reais motivos que ensejaram a sua prática. E, por outro lado, se for ato administrativo que dispensa motivação, mas essa for feita, da mesma forma deve apresentar os seus motivos verdadeiros, sob pena de se tornar nulo. Sendo assim, essa teoria vai ser aplicada para todos os atos que tiverem de ser motivados como também para aqueles que não precisavam, mas foram motivados.

Momento

Outro ponto importante da motivação é o momento em que ela deve acontecer. Em regra, ela deve ser prévia ou concomitante à prática do ato. Isso quer dizer que, se a motivação for posterior à sua prática, o ato será ilegal. Sendo assim, ou o agente pratica o ato e já vem apresentando os seus motivos concomitantemente, ou, então, ele faz a motivação previamente e só depois pratica o ato.

Um exemplo disso envolve a própria banca CESPE, que, antigamente, soltava a lista das questões que foram anuladas ou que tiveram o seu gabarito alterado para só depois apresentar a justificativa para tais anulações e alterações. Com isso, houve impugnação do Ministério Público, sob o argumento de que essa conduta caracterizava motivação tardia.

O MP, na ocasião, recomendou ao CESPE, pertencente à UnB, que a banca deveria seguir os princípios do Direito Administrativo, de modo que ou essa justificativa seja apresentada antes ou no momento da divulgação das questões anuladas e alteradas. Afinal, apresentar motivação posterior ao ato é considerada conduta ilegal.

Exceção a essa regra do momento da motivação:

INFORMATIVO 529, STJ - Admitiu, de maneira excepcional, motivação posterior nas informações do MS (mandado de segurança). AgRg no RMS 40.427-DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, julgado em 3/9/2013.

Para entender melhor:

  1. Quando uma autoridade pratica um ato e esse ato é impugnado mediante Mandado de Segurança, a autoridade coatora é intimada para apresentar informações, para só depois o Juiz decidir.
  2. No caso, houve a remoção de um servidor, da área da saúde, de uma localidade para outra que ele não gostou, sendo que esse ato de remoção ocorreu sem motivação. Ou seja, não houve motivação quando ela deveria ter sido feita.
  3. Diante disso, o servidor impugnou tal ato pela ausência de motivação.
  4. Ocorre que, quando a autoridade que fez a remoção foi intimada para apresentar as informações no bojo do mandado de segurança, ela afirmou que fez a remoção do servidor porque o local em que ele trabalhava estava com o quadro completo e a localidade para a qual foi feita a remoção precisava de um servidor. Desse modo, por haver necessidade e por ser ele o servidor mais antigo naquele setor, a remoção foi realizada.
  5. A autoridade, ao juntar essas informações no mandado de segurança, acabou por apresentar a motivação dessa remoção e o STJ entendeu que não houve nulidade, uma vez que os motivos que ela alegou, apesar de apresentados posteriormente, existiam quando o ato foi praticado.
  6. Por isso que se diz que o STJ admitiu, de maneira excepcional, motivação posterior. Afinal, nesse caso, os motivos já existiam ao tempo da prática do ato administrativo.

Como se nota, portanto, a motivação, atualmente, é regra, e não exceção. Ou seja, em regra, os atos administrativos devem ser motivados, sejam eles discricionários ou vinculados, até mesmo por uma questão de segurança jurídica.

Porém, cuidado! Se a questão de prova trouxer assertiva afirmando que todo ato tem que ser motivado, ela estará incorreta, vez que existem exceções, como no caso da exoneração de servidor que ocupa cargo em comissão, visto acima. Por outro lado, se a questão afirmar que todo ato, em regra, tem que ter motivação, estará correta.

Motivação Aliunde

Por fim, ressalta-se a previsão do § 1º do artigo 50 da Lei nº 9784/99, que dispõe sobre a motivação aliunde (ou per relatione). Vejamos:

§ 1o A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.

Essa é a motivação feita por referência, que, diga-se de passagem, não é considerada um vício do ato administrativo, como algumas questões de prova apresentam.

Nessa motivação, a autoridade pratica determinado ato, só que ela não o motiva com base nesse ato, mas sim apresenta um outro ato como fonte de motivação.

Em processo disciplinar, por exemplo, muitas vezes, a autoridade que vai aplicar demissão como sanção faz uma portaria na qual consta que, com base em "tal parecer jurídico" da Advocacia-Geral da União, bem como com base em relatório final apresentado pela comissão, resolve demitir o servidor. Então, percebe-se que o ato foi motivado, só que foi uma motivação por referência. O ato administrativo de demissão propriamente dito não veio com sua a motivação, mas sim com referência a um outro ato.

Assim, encerramos o artigo de hoje, mas continuaremos a falar sobre os outros princípios implícitos logo mais. Fique de olho!

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