Principais Crimes Contra a Administração Pública

As noções introdutórias acerca dos Crimes contra a Administração Pública são estudadas na Parte Especial do Código Penal (CP), mais precisamente no título XI. Vamos começar estudando os principais delitos que afetam a Administração em geral.

Inicialmente, vale apontar o artigo do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) que faz breve exposição sobre os conceitos de "corrupção", "improbidade administrativa" e "crimes contra a administração pública":

Na expressão popular, corrupção é uma palavra utilizada para designar qualquer ato que traga prejuízos à Administração Pública. No entanto, os conceitos de corrupção, improbidade administrativa e crimes contra a administração pública são diferentes e, se mal empregados, podem levar a conclusões equivocadas.

O principal motivo da confusão se dá porque um mesmo cidadão pode ser punido nos termos da lei penal, incidindo também sanções disciplinares e perante a justiça cível. Por exemplo, em uma condenação de um servidor público por fraude em licitação, ele provavelmente responderá administrativamente, em um processo interno do órgão a que pertence; na esfera criminal, por crime contra a administração pública; e também por improbidade administrativa, na esfera cível.

Conforme o destaque, a diferenciação é necessária diante da confusão muitas vezes ocorrida na prática, em que se usa a palavra "corrupção" com significado técnico equivocado.

Ainda em caráter de introdução, lembre-se que se o crime for cometido por indivíduo ocupante de cargo em comissão, função de direção ou assessoramento de órgão da administração direta, sociedade de economia mista, empresa pública ou fundação instituída pelo poder público, sua pena aumentará em um terço, nos termos do art. 327, § 2º do CP.

CP

Art. 327. [...] § 2º - A pena será aumentada da terça parte quando os autores dos crimes previstos neste Capítulo forem ocupantes de cargos em comissão ou de função de direção ou assessoramento de órgão da administração direta, sociedade de economia mista, empresa pública ou fundação instituída pelo poder público.

Vistos tais aspectos iniciais, vamos começar a apresentação dos crimes contra a administração pública.

Crimes contra a Administração Pública praticados por funcionário público (arts. 312 a 327, CP)

Alguns crimes contra a Administração Pública são praticados por funcionários públicos. São os que serão vistos neste capítulo.

Antes de adentrar os ilícitos, importante mencionar o elástico conceito de funcionário público trazido pelo art. 327 do CP:

CP

Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.

O conceito é "ampliativo" por ser mais abrangente que o trazido pelo Direito Administrativo (o qual identifica a mesma figura como agente público). Para o Direito Penal, assim, o que importa é o exercício da função pública, independentemente da condição pessoal do sujeito que praticou o ato ilícito.

Deve-se observar, ainda, que muitos dos crimes aqui retratados são crimes de mão própria, ou seja, cometidos por pessoa expressamente definida, qual seja, o funcionário público. Além disso, poucos são os que aceitam condutas culposas.

Vamos conhecê-los.

Peculato

O conceito inicial de peculato aparece no art. 312 do CP:

CP

Art. 312 - Apropriar-se o funcionário público de dinheiro, valor ou qualquer outro bem móvel, público ou particular, de que tem a posse em razão do cargo, ou desviá-lo, em proveito próprio ou alheio:

Pena - reclusão, de dois a doze anos, e multa.

O peculato doloso ocorre quando o funcionário público (1) se apropria ou (2) desvia a coisa que, em razão da função pública por ele exercida, está em seu poder. Tais modalidades são conhecidas pelos termos (1) peculato-apropriação e (2) peculato-desvio.

Exemplo 1: se um funcionário público leva para casa um carro do governo, que utiliza para o desempenho de suas funções, e não o devolve à repartição, pratica o peculato-apropriação.

Exemplo 2: se um funcionário público utiliza uma verba pública originariamente destinada à construção de uma escola para adquirir um imóvel para si, pratica o peculato-desvio.

Além dessas facetas, outra modalidade de peculato doloso é o peculato-furto, previsto no §1° do art. 312 do Código Penal:

CP

Art. 312. [...]

§ 1º - Aplica-se a mesma pena, se o funcionário público, embora não tendo a posse do dinheiro, valor ou bem, o subtrai, ou concorre para que seja subtraído, em proveito próprio ou alheio, valendo-se de facilidade que lhe proporciona a qualidade de funcionário.

Exemplo clássico de peculato-furto é o do funcionário público que subtrai o notebook usado por um colega da repartição em que trabalha.

As últimas modalidades dolosas do tipo são o peculato mediante erro de outrem, ou peculato-estelionato (art. 313 do CP), e o peculato via inserção de dados falsos em sistema de informações, ou peculato-eletrônico (art. 313-A do CP).

CP

Peculato mediante erro de outrem
Art. 313 - Apropriar-se de dinheiro ou qualquer utilidade que, no exercício do cargo, recebeu por erro de outrem:

Pena - reclusão, de um a quatro anos, e multa.

CP

Inserção de dados falsos em sistema de informações
Art. 313-A. Inserir ou facilitar, o funcionário autorizado, a inserção de dados falsos, alterar ou excluir indevidamente dados corretos nos sistemas informatizados ou bancos de dados da Administração Pública com o fim de obter vantagem indevida para si ou para outrem ou para causar dano: (Incluído pela Lei nº 9.983, de 2000)

Pena – reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.

Exemplo 1: funcionário público que recebe de um terceiro valores que deviam ter sido depositados e se apropria da quantia comete o crime de peculato-estelionato.

Exemplo 2: funcionário público que altera no sistema informatizado da previdência a informação de falecimento de aposentado para passar a receber ele próprio os proventos mensais pratica o crime de peculato-eletrônico.

O peculato possui uma modalidade culposa, prevista no §2° do art. 312 do CP.

CP

Art. 312. [...]

§ 2º - Se o funcionário concorre culposamente para o crime de outrem:

Pena - detenção, de três meses a um ano.

Exemplo: funcionário público, ao sair da repartição, não verifica e deixa a porta aberta, permitindo que um estranho entre na repartição e leve todo o material que nela se encontra.

Por fim, importante observar que o chamado “peculato de uso”, que ocorre quando um funcionário público se apropria, desvia ou subtrai bem da Administração e o devolve no exato estado em que o encontrou, não é crime. No entanto, configura ato de improbidade administrativa, em virtude do enriquecimento ilícito que a prática pode proporcionar.

Exemplo: um funcionário público que usa o veículo da repartição em que trabalha para ir com amigos para festa particular e depois o devolve nas exatas condições em que encontrou, pratica o peculato de uso, que não é crime, mas importa em ato de improbidade administrativa.

Modificação ou alteração não autorizada de sistemas de informações

A definição desse crime é dada no art. 313-B do CP:

CP

Art. 313-B. Modificar ou alterar, o funcionário, sistema de informações ou programa de informática sem autorização ou solicitação de autoridade competente: (Incluído pela Lei nº 9.983, de 2000)

Pena – detenção, de 3 (três) meses a 2 (dois) anos, e multa. (Incluído pela Lei nº 9.983, de 2000)

O crime em destaque não é modalidade de peculato. E diferente do peculato-eletrônico, que que se consuma com a inserção de dados falsos ou a alteração ou exclusão de dados verdadeiros, esse se aperfeiçoa com a modificação ou alteração do programa ou sistema de informática.

A infração tratada não depende da ocorrência de dano à Administração. Mas caso haja, aplica-se o aumento de pena previsto no parágrafo único do seu artigo:

CP

Art. 313-B. [...]

Parágrafo único. As penas são aumentadas de um terço até a metade se da modificação ou alteração resulta dano para a Administração Pública ou para o administrado.

Observe que, se o agente modifica ou altera o programa ou sistema de informática com autorização do funcionário público competente, ainda que cometa algum erro, do ponto de vista do crime tratado, a conduta é atípica.

Extravio, sonegação ou inutilização de livro ou documento

Trata-se de infração penal prevista no art. 314 do CP:

CP

Art. 314 - Extraviar livro oficial ou qualquer documento, de que tem a guarda em razão do cargo; sonegá-lo ou inutilizá-lo, total ou parcialmente:

Pena - reclusão, de um a quatro anos, se o fato não constitui crime mais grave.

Na rotina prática da Administração Pública, existem procedimentos legais para descarte de documentos oficiais, por exemplo. Nesse caso, não há cometimento de ilicitude. No entanto, quando a prática é feita sem observância das regras administrativas, há prática do crime em estudo.

Atente para o fato de que, se o servidor some com documento de que tem a guarda para que ele não sirva de prova de fato jurídico relevante, o crime cometido será o do art. 305 do CP, que é infração contra a fé pública.

CP

Supressão de documento
Art. 305 - Destruir, suprimir ou ocultar, em benefício próprio ou de outrem, ou em prejuízo alheio, documento público ou particular verdadeiro, de que não podia dispor:

Pena - reclusão, de dois a seis anos, e multa, se o documento é público, e reclusão, de um a cinco anos, e multa, se o documento é particular.

Se, no entanto, o servidor desaparece com o documento ou livro devido ao seu valor, em virtude de ser um documento histórico, por exemplo, o crime cometido é o de furto (art. 155, CP). Ocorrendo abuso de confiança, aplica-se ainda a qualificadora do tipo.

CP

Furto
Art. 155 - Subtrair, para si ou para outrem, coisa alheia móvel:

Pena - reclusão, de um a quatro anos, e multa. [...]

§ 4º - A pena é de reclusão de dois a oito anos, e multa, se o crime é cometido: [...]

II - com abuso de confiança, ou mediante fraude, escalada ou destreza;

Emprego irregular de verbas ou rendas públicas

Esse tipo penal está previsto no art. 315 do CP:

CP

Art. 315 - Dar às verbas ou rendas públicas aplicação diversa da estabelecida em lei:

Pena - detenção, de um a três meses, ou multa.

Nesse delito, o agente público utiliza verbas arrecadadas, por exemplo, por meio de multas e tributos, e dá a elas destino distinto do indicado na lei orçamentária, a uma área pública diferente da legalmente especificada. Logo, o desvio não pode ser em favor dele ou de terceiro, sob pena de caracterizar outra infração.

Note também que o emprego irregular é de verba ou de renda, não de dinheiro. Isso é assim porque o desvio de dinheiro constitui o crime de peculato.

Nesse crime, não é qualquer funcionário público que será punido, mas apenas os que administram as verbas ou rendas públicas, como Presidente, Ministros, Governados, Secretários, etc.

Importante atentar para o fato de que, se o ilícito for cometido por prefeito, a conduta praticada será a do art. 1°, III, do Decreto-Lei n° 201/67, e não o CP, em virtude da especialidade da norma.

Decreto-Lei n° 201/67

Art. 1º São crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao julgamento do Poder Judiciário, independentemente do pronunciamento da Câmara dos Vereadores: [...]

III - desviar, ou aplicar indevidamente, rendas ou verbas públicas; [...]

§1º Os crimes definidos nêste artigo são de ação pública, punidos os dos itens I e II, com a pena de reclusão, de dois a doze anos, e os demais, com a pena de detenção, de três meses a três anos.

§ 2º A condenação definitiva em qualquer dos crimes definidos neste artigo, acarreta a perda de cargo e a inabilitação, pelo prazo de cinco anos, para o exercício de cargo ou função pública, eletivo ou de nomeação, sem prejuízo da reparação civil do dano causado ao patrimônio público ou particular.

Concussão

O conceito de concussão aparece no art. 316 do CP:

CP

Art. 316 - Exigir, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida:

Pena - reclusão, de dois a oito anos, e multa.

Pela leitura atenta, o funcionário público deve fazer exigência da vantagem indevida, utilizando-se de sua figura pública como um meio de coação. Em razão dessa que ocorre o abuso.

A apresentação acima é importante para que não se confunda a concussão com a corrupção passiva. Nessa modalidade, como será visto, o agente público não exige, mas solicita vantagem indevida.

Trata-se de infração que não admite modalidade culposa e se consuma no momento da exigência; logo, ela dispensa que seja efetivamente dada qualquer vantagem. Caso isso ocorra, haverá apenas exaurimento do crime.

Excesso de Exação

O conceito de excesso de exação aparece no §1° do art. 316 do CP:

CP

Art. 316. [...]

§ 1º - Se o funcionário exige tributo ou contribuição social que sabe ou deveria saber indevido, ou, quando devido, emprega na cobrança meio vexatório ou gravoso, que a lei não autoriza:  (Redação dada pela Lei nº 8.137, de 27.12.1990)

Pena - reclusão, de 3 (três) a 8 (oito) anos, e multa. (Redação dada pela Lei nº 8.137, de 27.12.1990)

No excesso de exação, ou (1) o sujeito não almeja a vantagem para si próprio ou para um terceiro, mas para os cofres públicos ou (2) se utiliza de um modo de cobrança que foge da legalidade.

Corrupção Passiva

O conceito de corrupção passiva aparece no art. 317 do CP:

CP

Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem:

Pena – reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.

Na modalidade passiva de corrupção, o funcionário público corrompido atua solicitando ou recebendo vantagem. Essa infração também é conhecida como suborno.

Para o crime de corrupção, o legislador criou dois tipos distintos para cada uma das condutas (ativa e passiva). Ou seja, apesar de se ter agentes concorrendo para o mesmo resultado, eles responderão por crimes diversos. Notável, portanto, que a infração sob exame é uma exceção à teoria monista, adotada no art. 29 do CP, que estabelece como regra geral o concurso de pessoas. Confira:

CP

Art. 29 - Quem, de qualquer modo, concorre para o crime incide nas penas a este cominadas, na medida de sua culpabilidade.

A corrupção passiva possui uma modalidade privilegiada, prevista no §2° do art. 317 do CP:

CP

Art. 317. [...]

§ 2º - Se o funcionário pratica, deixa de praticar ou retarda ato de ofício, com infração de dever funcional, cedendo a pedido ou influência de outrem:

Pena - detenção, de três meses a um ano, ou multa.

Facilitação de Contrabando e Descaminho

A conduta tem previsão no art. 318 do CP:

CP

Facilitação de contrabando ou descaminho
Art. 318 - Facilitar, com infração de dever funcional, a prática de contrabando ou descaminho (art. 334):

Pena - reclusão, de 3 (três) a 8 (oito) anos, e multa.

Esse tipo tem por finalidade punir o funcionário público que, infringindo dever que lhe é imposto, facilita a realização do contrabando ou do descaminho (que são crimes praticados por particulares).

Um exemplo de cometimento do delito ocorre quando um agente público de alfândega não realiza diligentemente a fiscalização que lhe cabe, facilitando, assim, o contrabando ou o descaminho.

Do mesmo modo que a corrupção, esse crime é uma exceção à teoria monista adotada no art. 29 do CP.

Prevaricação

O conceito de prevaricação aparece no art. 319 do CP:

CP

Art. 319 - Retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, ou praticá-lo contra disposição expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal:

Pena - detenção, de três meses a um ano, e multa.

Nesse crime, busca-se tutelar a Administração Pública e seu adequado funcionamento. Em segundo plano, quer-se a proteção dos interesses particulares ocasionalmente ofendidos. Quando há a prática da infração, é violado o princípio da impessoalidade.

Na prevaricação, o agente viola dever funcional para satisfazer interesse pessoal. Ou seja, o ato do funcionário irá contra a disposição legal. Ainda, o interesse visado não pode ser pecuniário, já que, se for, o crime será de corrupção passiva.

A prevaricação imprópria está definida no art. 319-A do CP:

CP

Art. 319-A.  Deixar o Diretor de Penitenciária e/ou agente público, de cumprir seu dever de vedar ao preso o acesso a aparelho telefônico, de rádio ou similar, que permita a comunicação com outros presos ou com o ambiente externo: (Incluído pela Lei nº 11.466, de 2007).

Pena: detenção, de 3 (três) meses a 1 (um) ano.

A proteção aqui visa, além da Administração Pública, a segurança interna dos presídios. A prática da infração, pela leitura do artigo, ocorre por omissão.

Importante atentar para o fato de que o nome "prevaricação imprópria" foi dado pela doutrina, nada dispondo a lei nesse sentido.

Condescendência criminosa

Crime tipificado no art. 320 do CP:

CP

Art. 320 - Deixar o funcionário, por indulgência, de responsabilizar subordinado que cometeu infração no exercício do cargo ou, quando lhe falte competência, não levar o fato ao conhecimento da autoridade competente:

Pena - detenção, de quinze dias a um mês, ou multa.

Aqui, o infrator é o superior hierárquico do funcionário público que cometeu a infração.

Caso o superior deixe de responsabilizar o subordinado por outra razão, como por ter recebido alguma vantagem pecuniária ou para satisfazer interesse pessoal, a conduta será de corrupção ou prevaricação, respectivamente.

Advocacia Administrativa

Prevista no art. 321 do CP:

CP

Advocacia administrativa
Art. 321 - Patrocinar, direta ou indiretamente, interesse privado perante a administração pública, valendo-se da qualidade de funcionário:

Pena - detenção, de um a três meses, ou multa.

Parágrafo único - Se o interesse é ilegítimo:

Pena - detenção, de três meses a um ano, além da multa.

A tipificação dessa conduta tem por objetivo impedir que funcionários públicos se utilizem do cargo, como meio facilitador, para patrocinar interesse privado. Entretanto, segundo a doutrina, caso o servidor defenda interesse próprio, e não alheio, não ocorre o tipo descrito.

Violência Arbitrária

Tipo descrito no art. 322 do CP:

CP

Violência arbitrária
Art. 322 - Praticar violência, no exercício de função ou a pretexto de exercê-la:

Pena - detenção, de seis meses a três anos, além da pena correspondente à violência.

Quando da promulgação da Lei n° 4.898/65, muitos entenderam que esse artigo foi revogado de maneira tácita. No entanto, os Tribunais Superiores vêm reconhecendo a vigência do dispositivo.

Obviamente, a violência praticada deve ser injustificada. Assim, se um policial encontra resistência para efetivar uma prisão e utiliza de violência proporcional para algemar o agente, não há prática da conduta descrita.

Abandono de função

O crime é definido no art. 323 do CP:

CP

Abandono de função
Art. 323 - Abandonar cargo público, fora dos casos permitidos em lei:

Pena - detenção, de quinze dias a um mês, ou multa.

§ 1º - Se do fato resulta prejuízo público:

Pena - detenção, de três meses a um ano, e multa.

§ 2º - Se o fato ocorre em lugar compreendido na faixa de fronteira:

Pena - detenção, de um a três anos, e multa.

O sujeito ativo da conduta é o funcionário público que, sem justo motivo devidamente comprovado, pratica o abandono do cargo. Não se admite no tipo a equiparação do art. 327 do CP.

Importante atentar para o fato de que, independente de haver ou não dano para a Administração, a conduta se consuma com o abandono. Logo, o tipo se trata de crime de perigo.

Exercício Funcional Ilegalmente Antecipado ou Prolongado

Conduta descrita no art. 324 do CP:

CP

Exercício funcional ilegalmente antecipado ou prolongado
Art. 324 - Entrar no exercício de função pública antes de satisfeitas as exigências legais, ou continuar a exercê-la, sem autorização, depois de saber oficialmente que foi exonerado, removido, substituído ou suspenso:

Pena - detenção, de quinze dias a um mês, ou multa.

O crime descrito possui duas modalidades distintas. Na primeira, o funcionário público se antecipou no exercício da função pública sem observar as exigências da lei (como deixando de tomar posse, por exemplo). Na segunda, o agente foi exonerado, removido, substituído ou suspenso e continua exercendo a função que antes lhe cabia.

Violação de Sigilo Funcional

O CP tipifica o crime em seu art. 325:

CP

Violação de sigilo funcional
Art. 325 - Revelar fato de que tem ciência em razão do cargo e que deva permanecer em segredo, ou facilitar-lhe a revelação:
Pena - detenção, de seis meses a dois anos, ou multa, se o fato não constitui crime mais grave.

§ 1o Nas mesmas penas deste artigo incorre quem:

I – permite ou facilita, mediante atribuição, fornecimento e empréstimo de senha ou qualquer outra forma, o acesso de pessoas não autorizadas a sistemas de informações ou banco de dados da Administração Pública;

II – se utiliza, indevidamente, do acesso restrito.

§ 2o Se da ação ou omissão resulta dano à Administração Pública ou a outrem:

Pena – reclusão, de 2 (dois) a 6 (seis) anos, e multa.

Esse crime possui algumas ações hábeis a caracterizá-lo. A primeira é "revelar segredo" profissional, que nessa condição deve permanecer, a terceiro. A segunda é facilitar a revelação do segredo de algum modo.

Nesse passo, até mesmo o servidor aposentado pode cometer essa conduta, caso revele algo que sabe em virtude de seu cargo enquanto estava em serviço nele.

Pela leitura do caput do art. 325, basta a conduta, independente de prejuízo, para que fique caracterizado o delito em análise. No entanto, se houver exaurimento, resultando dano à Administração Pública, aplica-se o §2° acima transcrito, que é uma qualificadora do tipo.

Violação do Sigilo de Proposta de Concorrência

Esse tipo era previsto no art. 326 do CP:

CP

Violação do sigilo de proposta de concorrência
Art. 326 - Devassar o sigilo de proposta de concorrência pública, ou proporcionar a terceiro o ensejo de devassá-lo:

Pena - Detenção, de três meses a um ano, e multa.

No entanto, com o advento da Lei n° 8.666/93, foi tacitamente revogado por seu art. 94.

CP

Art. 94.  Devassar o sigilo de proposta apresentada em procedimento licitatório, ou proporcionar a terceiro o ensejo de devassá-lo:

Pena - detenção, de 2 (dois) a 3 (três) anos, e multa.

Principais Crimes Praticados por Particular

Além dos crimes praticados pelos servidores contra a Administração Pública, existem também s realizados por particulares contra ela.

Usurpação de Função Pública

Começando pelo crime previsto no art. 328 do CP:

CP

Usurpação de função pública
Art. 328 - Usurpar o exercício de função pública:

Pena - detenção, de três meses a dois anos, e multa.

Parágrafo único - Se do fato o agente aufere vantagem:

Pena - reclusão, de dois a cinco anos, e multa.

Corrupção Ativa

Nos termos do art. 333 do CP, a corrupção ativa se mostra presente presente quando o particular oferece ou promete vantagem indevida a funcionário público, para determiná-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofício.

Descaminho

Inicialmente, importante destacar que o descaminho, não é um crime contra a Administração Pública, mas contra a ordem tributária, apesar de não estar na Lei n° 8.137/90. Ele possui previsão expressa no art. 334 do CP:

CP

Art. 334.  Iludir, no todo ou em parte, o pagamento de direito ou imposto devido pela entrada, pela saída ou pelo consumo de mercadoria (Redação dada pela Lei nº 13.008, de 26.6.2014)

Pena - reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos. (Redação dada pela Lei nº 13.008, de 26.6.2014)

Pelo fato de ser um crime contra a ordem tributária, é aplicável a ele o princípio da insignificância. Assim, em virtude do entendimento jurisprudencial, e no âmbito federal, a ele não se reconhece tipicidade material quando o valor iludido for inferior a R$ 20.000,00.

Contrabando

O contrabando é crime contra a Administração Pública.

Correlato ao descaminho, o contrabando, tipificado no art. 334-A do CP, em regra ocorre quando particular importa ou exporta mercadoria proibida:

CP

Art. 334-A. Importar ou exportar mercadoria proibida:  (Incluído pela Lei nº 13.008, de 26.6.2014)

Pena - reclusão, de 2 (dois) a 5 ( cinco) anos.  (Incluído pela Lei nº 13.008, de 26.6.2014)

Observação importante

Dada a grandiosidade do tema, recomenda-se ao aluno a leitura de todos os capítulos que tratam sobre os crimes contra a Administração Pública, os quais seguem dispostos no CP até o art. 359-H.

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