Pontos relevantes sobre a ação popular

A ação popular é uma ação constitucional, prevista no artigo 5º, LXXIII da CF/88. Deve ser ajuizada nas hipóteses de lesão ou perigo de lesão ao patrimônio público material ou imaterial. Podem propor tal ação os cidadãos brasileiros, sendo indispensável, portanto, comprovar a regularidade da situação eleitoral para mostrar-se apto a figurar no polo ativo dessa ação.

As ações constitucionais estão sempre em alta nas provas de concurso e para aqueles que também estão se preparando para a prova da OAB, vale dar atenção especial ao tema, já que o exame de ordem pode exigir a elaboração de uma ação popular na prova prático-profissional de Direito Constitucional. Vamos ao que interessa!

O remédio constitucional em questão é um instrumento que democratiza a fiscalização do bom uso dos recursos públicos, possibilitando que qualquer do povo, atendidos os requisitos referentes à legitimidade ativa, busque justa reparação diante de ato lesivo ou mesmo impeça a prática de atos que possam causar dano à coisa pública. É possível também requerer a concessão de liminar para evitar a concretização de ato que possa ensejar prejuízo ao Estado.

Lenza (2016) destaca que a ação popular é instrumento de proteção dos interesses difusos. O autor ressalta ainda que o objeto da ação popular foi muito ampliado, tendo o texto da CF/88 incluído a proteção à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, enquanto as Constituições anteriores se limitaram a autorizar que a ação popular fosse ajuizada diante de atos lesivos ao patrimônio estatal.

Mesmo em relação ao patrimônio material protegido percebe-se que a CF/88 expressamente alargou a noção do que pode ser discutido em sede de ação popular. O já mencionado autor esclarece que as “entidades de que o Estado participe” citadas no texto constitucional abrangem entidades da administração direta e indireta, incluindo empresas públicas e sociedades de economia mista, podendo falar-se ainda de proteção do patrimônio material de quaisquer pessoas jurídicas para as quais tenham sido destinados recursos públicos.

Meirelles, Mendes e Wald (2014) consideram mais adequado, em se tratando de proteção do meio ambiente, propor uma ação civil pública em vez da ação popular. Os autores admitem, porém, que é plenamente possível que essa última sirva à invalidação de atos prejudiciais ao meio ambiente, de acordo com a disposição constitucional.

Theodoro Jr. (2018) destaca que os atos que podem ser discutidos na ação popular são os nulos ou anuláveis, de acordo com a lei que disciplina o tema – Artigos 2º e 3º da Lei nº 4.717/65, abaixo transcritos. Ressalta, porém, que o rol descrito na lei não é taxativo, cabendo analisar no caso concreto se o ato ilegítimo e lesivo estaria abrangido nas hipóteses de discussão por meio da ação popular.

Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:

a) incompetência;

b) vício de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistência dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:

a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou;

b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;

c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;

d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;

e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.

Art. 3º Os atos lesivos ao patrimônio das pessoas de direito público ou privado, ou das entidades mencionadas no art. 1º, cujos vícios não se compreendam nas especificações do artigo anterior, serão anuláveis, segundo as prescrições legais, enquanto compatíveis com a natureza deles.

Meirelles, Mendes e Wald explicam também que a ação popular é instrumento voltado à anulação de contratos administrativos, atos administrativos ou qualquer espécie de ato que a ambos possa ser considerado equivalente. O procedimento da ação popular é o comum, com algumas alterações pontuais.

Os citados expõem ainda que a ilicitude na origem do ato impugnado não é requisito para a sua discussão no âmbito da ação popular, sendo necessário, porém, que se verifique a ilegalidade na formação do ato discutido ou em seu objeto. Destacam que há uma ligação evidente entre a ação popular e a moralidade administrativa, para além da possibilidade de utilizar o remédio constitucional como forma de coibir qualquer ato que seja praticado em desatenção ao princípio da moralidade, que norteia todo o ordenamento jurídico e está expresso no caput do artigo 37 da CF/88.

Defendem os referidos autores que a ação popular se presta a impedir ou anular atos comissivos por parte da Administração, mas que poderá ser proposta também se constatada omissão do Poder Público, desde que dela resulte lesão ao patrimônio que a ação popular deve proteger.

Também firmam entendimento de que nada impede o ajuizamento de ação popular para desconstituir leis de efeitos concretos, ressaltando que espécies normativas dessa natureza regulam matérias de maneira bem parecida com a que é feita por meio de atos administrativos.

Entendem ainda que a previsão constitucional do remédio da ação popular implica o reconhecimento de que os cidadãos têm direito subjetivo a um governo honesto.

Cabe ao cidadão que intenta a ação popular indicar como réus quem praticou o ato lesivo em questão, o ente que sofreu o prejuízo e quem quer que tenha se beneficiado da ilegalidade cometida, conforme disposto no Artigo 6º da Lei nº 4.717/65. Theodoro Jr. afirma que o litisconsórcio passivo previsto pela lei que disciplina a matéria é do tipo necessário, não sendo facultado ao autor da ação popular deixar de apontar como réus todos os mencionados sujeitos. Aponta ainda que não se trata de litisconsórcio unitário, sendo possível que o julgador determine soluções diferentes para cada um daqueles que compõem o polo passivo da contenda.

Meirelles, Mendes e Wald destacam a possibilidade de a entidade elencada como parte ré da ação popular encampar o pedido do autor, o que representaria uma confissão expressa relativa à prática das ilegalidades retratadas na peça inicial, com vistas a facilitar a compensação do patrimônio que suportou o dano em questão.

Os autores admitem também a presença de outros interessados no processo, seja atuando como litisconsortes do autor ou dos réus, seja intervindo como assistentes, atendidos os requisitos legais para o ingresso na ação por meio dessa modalidade de intervenção de terceiros.

O prazo dado aos réus para oferecer contestação é de 20 dias, podendo ser concedidos mais 20 dias caso o juiz da causa se convença das alegações por parte de qualquer deles, argumentando terem encontrado dificuldade no processo de reunião de provas para apresentar sua defesa.

A competência será fixada de acordo com a origem do ato discutido, como leciona Lenza (2016). Sendo assim, se a entidade lesada integrar a Administração Pública federal, será necessário que a ação popular seja processada diante da Justiça Federal, conforme o Artigo 109, I da CF/88. Meirelles, Mendes e Wald entendem que intentar a ação perante a Justiça Federal é obrigatório se estiver presente interesse da União, ainda que esse concorra com interesse de um dos Estados da federação ou de município.

A propositura da ação popular é reservada aos cidadãos, isto é, aos brasileiros que gozem de direitos políticos. É indispensável que se apresente o título de eleitor para o ajuizamento dessa ação! O STF editou a Súmula 365 assentando entendimento de que não pode ser reconhecida a legitimidade ativa das pessoas jurídicas para ajuizar ação popular.

Theodoro Jr. lembra que o cidadão brasileiro que ainda não tenha atingido a maioridade deverá contar com seu representante legal para ajuizar a ação. O ajuizamento da ação popular é cabível por menor de 18 anos devido à possibilidade daqueles que, completados 16 anos, exerçam seu direito ao voto como disposto no Artigo 14, §1º, II, “c” da Constituição.

Plenamente cabível é o pedido de cessação da prática impugnada em caráter liminar, sendo necessário, como de regra, que o autor demonstre no caso concreto a urgência e a probabilidade do direito.

Devido à ação popular ser instrumento relevante para o exercício da cidadania e voltar-se à garantia de integridade do patrimônio público em sentido amplo, o constituinte determinou a dispensa de recolhimento de custas judiciais pelo autor, liberando-o ainda de arcar com custos de sucumbência caso não se sagre vencedor na demanda. Verificada a má fé do autor no caso concreto, tais benefícios deverão ser afastados.

A atuação do Ministério Público na ação popular se dá devido ao seu papel de fiscal da lei. Paulo e Alexandrino (2017) ressaltam que se o autor da ação popular a abandonar, o Ministério Público poderá substituí-lo, hipótese na qual será admitido que figure no polo ativo. Theodoro Jr. cita outra forma pela qual o Ministério Público poderá atuar na ação popular: atentando para o teor do Artigo 16 da Lei nº 4.717/65, o autor lembra que o Ministério Público poderá executar a sentença que resolver a ação em questão.

Meirelles, Mendes e Wald apontam que não é facultado ao Ministério Público assumir a defesa do ato supostamente ilegal e lesivo ao patrimônio público, apesar de admitirem que poderá se posicionar pelo acolhimento do pleito da parte autora ou pela improcedência da ação popular.

Paulo e Alexandrino afirmam que não há necessidade de comprovar o prejuízo concreto ao patrimônio público para que seja admitida a ação popular, já que a demonstração da lesão material não figura como requisito para o ajuizamento da ação popular.

Os mesmos autores observam que poderá haver discussão no curso da ação popular que seja relativa à constitucionalidade de uma norma, não sendo possível, porém, que se faça uso desse remédio como substituto das ações voltadas ao questionamento da validade das leis diante do texto constitucional.

Trazem ainda entendimento do STF no sentido de que a ação popular não pode ser ajuizada se a pretensão do autor é discutir o teor de uma decisão judicial que entenda ser lesiva ao que pode ser protegido pela ação em questão. Para verificar o teor da jurisprudência, vale consultar a decisão proferida nos autos da Ação Originária 672/DF, de relatoria do Ministro Celso de Mello.

Elucidam ainda que o foro por prerrogativa de função não se sobrepõe à competência do juízo de primeiro grau para a apreciação e julgamento das ações populares. Pontuam, porém, que por força do Artigo 102, I, “f” da CF/88, o STF poderá ser competente para o processamento da ação se a decisão que encerrar a controvérsia tiver o condão de suscitar conflito entre um Estado da Federação e a União.

Caso o juiz da causa entenda que a pretensão do autor merece ser acolhida, a sentença deverá invalidar o ato discutido, além de condenar os responsáveis pelo ato e quem quer que dele tenha se beneficiado. Theodoro Jr. aponta que o direito de regresso contra o servidor que concorreu diretamente para o prejuízo à Administração fica resguardado.

Theodoro Jr. expõe que a ação popular faz coisa julgada material e formal. Não sendo acolhido o pleito autoral, não se forma a coisa julgada se a fundamentação da decisão de improcedência estiver embasada na insuficiência de provas da lesividade do ato questionado.

O referido autor postula que a sentença de procedência da ação popular é título executivo judicial, devendo a parte autora ou seus legitimados sucessivos promover o cumprimento de sentença. Os legitimados sucessivos a que se refere Theodoro Jr. podem ser: outro cidadão que demonstre interesse em proceder à execução, o Ministério Público ou mesmo a entidade que compôs o polo passivo da ação, de acordo com o disposto nos Artigos 16 e 17 da Lei nº 4.717/65. A entidade que sofreu a lesão não figurará como executada, como aponta Theodoro Jr., afinal a sentença de procedência terá como objetivo a recomposição de seu patrimônio.

Art. 16. Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicação da sentença condenatória de segunda instância, sem que o autor ou terceiro promova a respectiva execução. o representante do Ministério Público a promoverá nos 30 (trinta) dias seguintes, sob pena de falta grave.

Art. 17. É sempre permitida às pessoas ou entidades referidas no art. 1º, ainda que hajam contestado a ação, promover, em qualquer tempo, e no que as beneficiar a execução da sentença contra os demais réus.

O prazo previsto na Lei nº 4.717/65 para a prescrição da ação popular é o de cinco anos. Theodoro Jr. aponta que a doutrina e a jurisprudência entendem que a contagem desses cinco anos deve ter início a partir da publicação do ato impugnado.

O autor faz ainda um raciocínio valendo-se do verbete da Súmula 150 do STF para definir prazo de também cinco anos para a execução da sentença de procedência, a partir do momento em que não seja mais possível interpor recursos em face da decisão.

O constituinte, ao elaborar a Carta da República, fez transparecer no texto a preocupação que permeava o momento histórico da época da promulgação, qual seja, a de viabilizar o exercício da cidadania pela população, buscando uma aproximação entre o povo e a Administração Pública. Uma das formas de possibilitar a participação política pelos brasileiros prevista na CF/88 foi prever, como havia feito a maioria das Constituições anteriores, a figura da ação popular, remédio constitucional que instrumentaliza a fiscalização da gestão do patrimônio público material e imaterial por quem estiver em pleno gozo de seus direitos políticos, como pudemos ver.

Na prática, é possível que haja certa confusão ao diferenciar o mandado de segurança, especialmente o coletivo, da ação popular. Quando surgir essa dúvida, lembre-se de que enquanto a ação popular visa a anular atos lesivos ao patrimônio público, o mandado de segurança se volta à invalidação das condutas de autoridades que impeçam o exercício de direito líquido e certo, conforme disposto no artigo 5º, LXIX da CF/88.

Até o próximo post!

Referências:

  • LENZA, P. Direito constitucional esquematizado: 20 ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2016.
  • MEIRELLES, H. L.; MENDES, G. F.; WALD, A. Mandado de segurança e ações constitucionais: 36 ed. atual. e ampl. São Paulo: Malheiros Editores, 2014.
  • PAULO, V.; ALEXANDRINO, M. Direito constitucional descomplicado: 16 ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2017.
  • THEODORO JÚNIOR, H. Curso de direito processual civil – vol. II: 52 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2018.

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