Pontos essenciais sobre o Poder Legislativo

O objetivo deste artigo é tratar das características primordiais do Poder Legislativo. Delineadas pela Constituição Federal, especialmente a partir do Art. 44, elas também são pormenorizadas pela doutrina. Por esse motivo, seu estudo sobre o tema deve contemplar a leitura e compreensão das disposições constitucionais em sua literalidade aliada a uma boa base teórica. Passemos a esses pontos de maior relevância!

O Poder Legislativo é um poder independente que funciona de maneira harmônica junto ao Poder Executivo e ao Poder Judiciário. É fundamental que essas premissas sejam observadas em um Estado Democrático de Direito.

Funções do Poder Legislativo

De maneira similar ao que se observa quanto ao Poder Executivo e ao Poder Judiciário, diz-se que o Poder Legislativo exerce funções típicas e funções atípicas.

As funções típicas reservadas ao Poder Legislativo são as de legislar e de fiscalizar. Como é formado por representantes da vontade da população e da vontade dos Estados que compõem a Federação, tem legitimidade para criar normas cogentes que disciplinam a vida em sociedade e para garantir que a finalidade pública seja perseguida pela Administração Pública como um todo.

Atipicamente, entende-se que o Poder Legislativo administra e julga. Quando atua na gestão dos órgãos que o compõem, organiza concursos públicos para a seleção de agentes que integrarão os seus quadros e realiza licitações, entre outras hipóteses, entende-se que está exercendo a primeira das funções atípicas mencionadas.

A Constituição Federal estabelece as hipóteses nas quais órgãos do Poder Legislativo devem atuar como julgadores. A mais conhecida é a que está prevista no caput do Art. 86, a respeito do crime de responsabilidade do Presidente da República:

Art. 86. Admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois terços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade.

Estrutura

No âmbito federal, o Poder Legislativo apresenta estrutura bicameral. O Congresso Nacional compõe-se, portanto, de duas Casas: o Senado Federal e a Câmara dos Deputados.

A Câmara dos Deputados é o órgão que congrega parlamentares eleitos para representar a vontade da população na elaboração das leis. O Senado Federal, por sua vez, é o órgão que viabiliza a participação dos Estados e do Distrito Federal no exercício das atribuições conferidas ao Poder Legislativo.

Nos Estados e nos Municípios, porém, o que se observa é uma estrutura unicameral. Nos Estados, o Poder Legislativo é exercido pelos deputados eleitos democraticamente para atuar nas Assembleias Legislativas. O órgão legislativo municipal, por sua vez, é a Câmara dos Vereadores.

Já quanto ao Distrito Federal, o Poder Legislativo se manifesta através da atuação de deputados distritais na Câmara Legislativa.

Organização do Poder Legislativo

Tratando especificamente da Câmara dos Deputados, a Constituição define um limite numérico mínimo e máximo do quantitativo de membros:

Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.

§ 1º O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados.

A doutrina aponta que a maneira como foi prevista a proporcionalidade na representação da população causa uma distorção nos pesos dos votos.

Isso porque se observa que a quantidade de votos necessários para eleger deputados federais nos Estados menos populosos é significativamente menor em comparação aos demais Estados.

A discussão sobre o tema acima mencionado chegou ao Supremo, ocasião na qual se cogitou da possibilidade de declarar normas constitucionais originárias inconstitucionais. O Supremo, porém, não se mostrou receptivo à tese explanada anteriormente, declarando não haver hierarquia entre as normas constitucionais.

Atribuições

Entre as atividades exercidas pelo Legislativo podemos destacar algumas que integram o rol de atribuições inseridas em suas funções típicas.

O Poder Legislativo funciona como poder constituinte derivado. Entre os legitimados para a propositura de Emendas Constitucionais, estão deputados e senadores, na forma do Art. 60, abaixo parcialmente transcrito:

Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:

I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;

II - do Presidente da República;

III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

[...]
§ 2º A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.

§ 3º A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.

Além da iniciativa propriamente dita, pudemos ver acima que a votação e a promulgação das Emendas também é uma atribuição do Poder Legislativo.

O inciso III elenca o também o Legislativo estadual como legitimado a propor Emendas Constitucionais.

A elaboração de leis é a atividade mais emblemática do Poder Legislativo. Esse processo inclui não só a apresentação dos projetos de lei, mas também a discussão e a votação dos dispositivos neles contemplados. Essa deliberação culmina na formação do texto levado à apreciação do Presidente da República. Ao chefe do Poder Executivo Federal caberá, então, sancionar ou vetar de maneira parcial ou integral as propostas de lei apresentadas. Havendo veto, ele será analisado pelo Congresso Nacional.

Funcionamento do Poder Legislativo

Há alguns conceitos a explorar para compreender corretamente os aspectos que envolvem esse tópico.

O primeiro deles é a legislatura, que é o período de tempo no qual os parlamentares ocupam o cargo para o qual foram eleitos. A Constituição trata da legislatura no Art. 44, parágrafo único:

Art. 44. O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.

Parágrafo único. Cada legislatura terá a duração de quatro anos.

Sessões legislativas

Por sua vez, as sessões legislativas, conforme leciona Lenza (2016), são os períodos nos quais os parlamentares se reúnem para executar suas atividades.

Elas são do tipo ordinárias quando estão compreendidas nos períodos legislativos, ou seja, quando ocorrem entre as datas de dois de fevereiro e dezessete de julho ou no intervalo de tempo entre os dias primeiro de agosto e vinte e dois de dezembro de cada ano.

As sessões que ocorrem em datas não contempladas pelos períodos legislativos são as chamadas extraordinárias. Os parlamentares serão chamados a exercer suas funções face a situações excepcionais previstas no Art. 57, §6º da Lei Maior:

Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro.

[...]
§ 6º A convocação extraordinária do Congresso Nacional far-se-á:

I - pelo Presidente do Senado Federal, em caso de decretação de estado de defesa ou de intervenção federal, de pedido de autorização para a decretação de estado de sítio e para o compromisso e a posse do Presidente e do Vice-Presidente da República;

II - pelo Presidente da República, pelos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal ou a requerimento da maioria dos membros de ambas as Casas, em caso de urgência ou interesse público relevante, em todas as hipóteses deste inciso com a aprovação da maioria absoluta de cada uma das Casas do Congresso Nacional.

Há ainda a chamada sessão conjunta, que encontra previsão no §3º do Art. 57 da CF. Trata-se de uma reunião conjunta da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Lenza ressalta que além dos casos mencionados no dispositivo supracitado, há outras hipóteses contempladas ao longo do texto constitucional nas quais se exige que ambas as Casas deliberem conjuntamente.

Imunidades parlamentares

As imunidades são prerrogativas conferidas aos membros do Poder Legislativo pela Lei Maior.

Imunidades materiais

As imunidades materiais estão pormenorizadas no Art. 53 da CF. São voltadas a garantir que os parlamentares exerçam as funções dos cargos para os quais foram eleitos com ampla liberdade de expressão e de manifestação.

Essa prerrogativa é vista como uma forma de estimular o debate democrático. É desejável que essa troca entre os representantes da população seja fomentada, para que se possa aprofundar as discussões sem que os membros do Legislativo temam ser punidos por suas opiniões.

A despeito disso, as imunidades não devem ser entendidas como um privilégio restrito aos parlamentares que tornaria aceitável a emissão de opiniões de toda a sorte, incluindo discursos de ódio, por exemplo.

Discutiu-se a respeito da possibilidade de se interpretar a imunidade material restritivamente, de forma a considerarem-se abrangidas por essa prerrogativa apenas as opiniões manifestadas dentro das Casas.

O Supremo assentou o entendimento de que a imunidade material se estende às opiniões emitidas em outros locais, desde que o parlamentar esteja atuando nessa qualidade ao proferi-las.

A respeito da imunidade material dos vereadores, consoante disposição da CF, impõe-se uma limitação espacial específica. Vejam:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

[...]
VIII - inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município;

Imunidades formais

As imunidades formais são as que se relacionam à possibilidade de sustar o andamento da ação penal na qual figura como réu o parlamentar, assim como quanto ao óbice imposto ao cumprimento de ordem de prisão em face de um membro do Poder Legislativo no exercício do mandato.

O STF definiu que as imunidades formais devem ser observadas apenas quanto às infrações que se reputem praticadas pelos parlamentares no período em que já estavam exercendo o cargo. Além disso, impõe-se que as transgressões guardem relação com a função pública daquele que goza da imunidade.

Cabe ressaltar ainda, como bem destaca Lenza, que os vereadores não fazem jus às imunidades formais.

Comissões Parlamentares

As comissões são grupos que reúnem, no Congresso Nacional e em cada qual das Casas que o compõem, alguns parlamentares. As comissões podem assumir funções de investigação, fiscalização, análise e levantamento de dados técnicos, propiciando um enriquecimento do debate realizado no âmbito do Poder Legislativo.

Elas podem ser permanentes ou temporárias. A primeira das classificações abrange as comissões formadas para analisar proposições referentes a temas específicos, de especial relevância para a sociedade. As comissões temporárias, como o nome já diz, não são formadas com o intuito de serem perenes, sendo desfeitas após a conclusão de seus trabalhos.

Comissões Parlamentares de Inquérito

As famosas CPIs estão entre as comissões temporárias. Relacionam-se diretamente às funções de fiscalização e controle exercidas pelo Poder Legislativo. Vejam o que diz a Constituição a seu respeito:

Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.

[...]
§ 3º As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.

Não obstante, importa ressaltar que há limitações impostas aos referidos poderes de investigação das CPIs.

Dessa maneira, as CPIs não podem determinar busca e apreensão no domicílio dos investigados, quebra do sigilo das comunicações telefônicas de pessoas relevantes para o inquérito, assim como não se admite que emitam ordem de prisão, exceto nas hipóteses de flagrante delito.

Para chegarem ao cerne da questão que motivou sua constituição, é possível que as CPIs ouçam testemunhas e requisitem documentos que se prestem a elucidar os fatos que interessam à comissão.

Referências:

  • LENZA, P. Direito constitucional esquematizado: 20 ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2016.

Fichas para estudo:

Artigos Mais Lidos:

Artigos Relacionados

Respostas

Aniversário Master

12 x R$39,90

Plano anual com descontaço, mas só em setembro!