Classificando os agentes públicos

Concurseiros, hoje o tema é a classificação dos agentes públicos. Na preparação para a maioria das provas de concurso público é muito importante reconhecer as principais diferenças entre os tipos de agentes administrativos, principalmente quanto aos pontos de distinção entre servidores e empregados públicos a respeito da natureza do vínculo entre cada qual deles e a Administração, assim como quanto às especificidades do regime jurídico a que cada um dos tipos se submete.

Esse é um tema muito cobrado por todas as bancas – certamente saber tudo sobre o assunto vai representar uma grande vantagem na hora da prova.

Agentes públicos são todas as pessoas que agem externando a vontade da Administração Pública. A Administração atinge a finalidade pública através da atuação dos agentes investidos em cargos, empregos e funções públicas. A depender do vínculo existente entre as referidas pessoas e a Administração Pública, pode-se classificar aquelas entre as diversas espécies de agentes públicos da maneira como a doutrina leciona.

A expressão agentes públicos corresponde ao antigo conceito de “funcionários públicos”, que como apontam Alexandrino e Paulo (2017), não é o mais adequado. Ressaltam os autores, porém, que no Código Penal não houve mudança que atendesse à necessidade de abandonar a antiga denominação. Assim, se encontrar alguma referência no CP a funcionários públicos, entenda como agentes públicos, no sentido mais amplo possível.

As funções exercidas pelos agentes públicos podem ou não estar vinculadas a cargos ou empregos específicos. As funções não atreladas a cargos públicos são conhecidas como funções autônomas. A doutrina divide os agentes públicos em agentes políticos, honoríficos, administrativos, delegados e credenciados.

Agentes políticos

O primeiro grupo de agentes públicos que nos cabe cuidar é um grupo formado por pessoas dotadas de autonomia funcional que têm vínculo com a Administração disciplinado na própria Constituição Federal. A eles são garantidas prerrogativas funcionais que visam a proteger a liberdade de sua atuação.

Agentes políticos são os detentores de cargos eletivos, como os membros do Poder Legislativo e Executivo, assim como os magistrados e membros do Ministério Público. Há controvérsias quanto a serem agentes políticos os membros dos Tribunais de Contas. O Supremo Tribunal Federal já demonstrou entender que não cabe enquadrá-los como agentes políticos, conforme a decisão do Agravo Regimental na Medida Cautelar na Reclamação 6.702/PR. Vale conferir a ementa que denota a posição do Supremo.

Para citar exemplos das prerrogativas em questão, temos a imunidade material no que diz respeito aos membros do Poder Legislativo, assim como a vitaliciedade e inamovibilidade a que têm direito os magistrados e membros do Ministério Público.

Pietro (2018) não concorda com a inclusão de agentes que não exercem função política nessa categoria. A autora reserva tal classificação apenas àqueles agentes investidos em seus cargos públicos pelo voto, à exceção somente dos Ministros e Secretários de Estado, que são investidos por meio de nomeação. É bom saber que essa divergência existe na doutrina, mas considere que o entendimento majoritário não reflete a posição da autora.

Agentes honoríficos

São pessoas físicas que concretizam a vontade da Administração ao prestar serviço de natureza transitória. Incluem-se nesta classificação os cidadãos que atuam por convocação operacionalizando as eleições como mesários, assim como os cidadãos do município que são selecionados para integrar o Tribunal do Júri, emitindo juízo de valor diante de acusações relativas a crimes dolosos contra a vida.

Agentes administrativos

São agentes que detêm vínculo com a Administração de natureza temporária ou permanente. Tal classificação engloba distintas situações jurídicas, motivo pelo qual é necessário tratar cada uma das subdivisões separadamente. É importante ressaltar que os agentes administrativos estão inseridos em uma estrutura hierarquizada e desempenham suas funções como profissão.

Podem ser servidores públicos, empregados públicos ou servidores temporários.

O primeiro tipo de agente administrativo a ser considerado são os chamados servidores públicos. Eles detêm cargo de provimento efetivo ou em comissão, mantendo com a Administração um vínculo que se baseia na lei. No âmbito da União, tal lei é o famoso Estatuto dos Servidores Públicos, a Lei 8.112/90, mas é importante frisar que cabe a cada ente federativo editar suas próprias leis disciplinando as garantias e limitações próprias dessa espécie de agentes administrativos.

Os servidores públicos de cargo efetivo necessariamente são aqueles que obtiveram aprovação em concurso público, conforme explicita a Constituição Federal em seu artigo 37, II:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.

Os cargos em comissão são de livre provimento e exoneração, motivo pelo qual não é necessário prévia aprovação em concurso público para titularizá-los. Não confunda cargo em comissão com funções de confiança! Essas são funções especiais que pressupõem a aprovação em concurso público, já que só podem ser exercidas por servidores efetivos.

Fazem jus, dentre outras garantias, à estabilidade no serviço público, que é adquirida após três anos de efetivo exercício aliado à aprovação por comissão designada para avaliação do servidor neste período, o que caracteriza o estágio probatório. Atenção: ainda que a Lei 8.112/90 indique que seriam necessários apenas dois anos de estágio probatório, o STF já decidiu que a aquisição da estabilidade se vincula a tal etapa, motivo pelo qual o período de três anos deve ser considerado também para o estágio probatório. Nesse intervalo de tempo, o servidor não estável deve demonstrar-se apto ao exercício do cargo, de acordo com os critérios objetivos escolhidos pela comissão constituída para o fim específico de avaliá-lo.

A estabilidade se dá diante de cada ente da federação e diz respeito apenas ao cargo, sendo plenamente possível haver servidor efetivo que passe por mais de um estágio probatório, caso tenha sido aprovado novamente em concurso público e pretenda exercer outro cargo efetivo.

A Constituição de 1988 permitiu ainda que se pudesse falar em estabilidade de servidores que não passaram a integrar a Administração Pública após aprovação em concurso público. O ADCT, em seu artigo 19, dispõe que os servidores que à época da promulgação da Constituição já estivessem exercendo cargo público há pelo menos cinco anos seriam considerados servidores estáveis, ainda que não efetivos. Veja abaixo:

Art. 19. Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no art. 37, da Constituição, são considerados estáveis no serviço público.

§ 1º  O tempo de serviço dos servidores referidos neste artigo será contado como título quando se submeterem a concurso para fins de efetivação, na forma da lei.

§ 2º  O disposto neste artigo não se aplica aos ocupantes de cargos, funções e empregos de confiança ou em comissão, nem aos que a lei declare de livre exoneração, cujo tempo de serviço não será computado para os fins do "caput" deste artigo, exceto se se tratar de servidor.

§ 3º  O disposto neste artigo não se aplica aos professores de nível superior, nos termos da lei.

Há uma questão controversa quanto ao enquadramento como servidores públicos do pessoal que integra os quadros de conselhos de fiscalização profissional. Como se tratam de autarquias, o Ministro Luiz Fux já firmou entendimento de que tais agentes deveriam ser reconhecidos como servidores públicos nos autos da Reclamação 19.537/RS. Os conselhos em questão, por sua vez, realizam admissões sob o regime de emprego público socorrendo-se do artigo 58, §3º da Lei 9.649/98. Pela dificuldade de proceder à mudança de regime jurídico aos servidores já integrados aos conselhos, as partes acordaram que devem ser mantidas as contratações de acordo com a CLT até que se decida definitivamente a controvérsia.

Não resta dúvida quanto à possibilidade de mudança do regime jurídico que rege a atuação desses agentes no exercício de seus cargos públicos. Já foi decidido que os servidores públicos não têm direito adquirido à imutabilidade das regras estatutárias às quais se submetem. Veja, a respeito, o trecho correspondente na decisão do RE 563.965/RN:

EMENTA: DIREITOS CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ESTABILIDADE FINANCEIRA. MODIFICAÇÃO DE FORMA DE CÁLCULO DA REMUNERAÇÃO. OFENSA À GARANTIA CONSTITUCIONAL DA IRREDUTIBILIDADE DA REMUNERAÇÃO: AUSÊNCIA. JURISPRUDÊNCIA. LEI COMPLEMENTAR N. 203/2001 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE: CONSTITUCIONALIDADE. 1. O Supremo Tribunal Federal pacificou a sua jurisprudência sobre a constitucionalidade do instituto da estabilidade financeira e sobre a ausência de direito adquirido a regime jurídico.

Além dos servidores públicos, integram o grupo de agentes administrativos os empregados públicos. Sua relação com a Administração baseia-se em um contrato, firmado de acordo com os ditames da legislação trabalhista. Apesar de ser exigida aprovação em concurso público para o exercício do emprego público, as regras de direito privado prevalecem na relação entre tais agentes e a Administração.

O entendimento pacífico é o de que, a despeito de tratar-se de relação que segue o disposto na CLT, a demissão dos empregados públicos por justa causa deve dar-se de maneira motivada e apenas mediante processo administrativo disciplinar, sendo respeitados o contraditório e a ampla defesa.

Lembram Alexandrino e Paulo que enquanto a redação original da Emenda Constitucional 19 de 1998 permitiu que a Administração direta, as autarquias e as fundações públicas contratassem também empregados públicos devido à supressão da exigência de adoção do regime jurídico único para os agentes que fossem titulares de cargos e funções nesse âmbito, foi possível observar ao mesmo tempo servidores e empregados públicos nos quadros das instituições vinculadas à Administração direta, autárquica e fundacional. Sobreveio, porém, decisão judicial que impediu que tal situação perdurasse e tal decisão foi dotada de efeitos prospectivos. Vale a pena verificar a decisão da ADI 2.135 MC sobre o assunto!

Servidores temporários também estão incluídos na classificação de agentes administrativos. São pessoas naturais que exercem função pública temporária, por motivo de natureza transitória, observada a necessidade de previsão legal fixando as hipóteses nas quais é possível realizar contratação nesses moldes.

A Lei 8.745/93 especifica em seu artigo 2º situações nas quais a Administração pode fazer uso desse tipo de vínculo, como ocorre nas emergências ambientais sinalizadas pelo Ministro do Meio Ambiente, emergências de saúde, entre outros. A Lei, ao estabelecer diretrizes para esse tipo de contratação, impede que a Administração utilize-a como uma forma de não admitir pessoal por meio de concurso público, sendo vedada a contratação de servidores temporários para suprir necessidade permanente da Administração. Parte da doutrina, citando como exemplo Bandeira de Mello, entende que mesmo em tais hipóteses, comprovado o excepcional interesse público, pode-se admitir a contratação temporária.

O regime jurídico a que se submetem os servidores temporários é aquele disciplinado pelas leis do ente da Federação que admite esses agentes. A contratação desses agentes se dá por processo seletivo simplificado, envolvendo análise de currículo e outras etapas. A depender da situação de emergência, entretanto, é possível que a lei também dispense o processo seletivo.

Pietro considera que os militares também são agentes públicos, apesar de reconhecer que não é mais possível afirmar, desde a Emenda Constitucional 18/98, que seriam servidores públicos na acepção mais ampla do conceito, já que a redação da Constituição a partir da referida alteração abandonou a denominação “servidores militares”. Os militares ganham remuneração pelo serviço prestado à Administração e seu vínculo para com essa é disciplinado por lei específica.

Agentes delegados

Tal figura importa ao Direito Administrativo não por terem tais agentes vínculo funcional com a Administração Pública, mas por encontrarem-se vinculados à Administração devido à prestação de serviços públicos mediante remuneração. Agentes delegados são as pessoas jurídicas concessionárias e permissionárias, assim como auxiliares da Justiça, tendo como exemplo tradutores, leiloeiros, entre outros.

Agentes credenciados

Os agentes credenciados representam nada mais do que pessoas naturais incumbidas de representar o Estado em evento solene específico. Por representarem a Administração na ocasião designada percebem remuneração. O vínculo com a Administração na qualidade de agente credenciado desfaz-se após a cerimônia em questão.

Cabe, por fim, conceituar o que a doutrina chama de agentes de fato, a despeito de não integrarem a Administração Pública como os demais agentes que estudamos. Podem ser agentes necessários, que são pessoas naturais que não foram investidas de cargo ou função pública, mas em decorrência de calamidades, desastres e demais situações insustentáveis, passam a agir como agentes da Administração, auxiliando quem se encontrar em situação de risco. Agentes putativos também são agentes de fato, mas diferem dos agentes necessários por atuarem como se agentes públicos fossem, sem terem sido investidos da maneira como manda a lei e a Constituição.

Os atos dos agentes de fato podem ser discutidos internamente, sendo possível que o Estado ajuíze ação regressiva em razão de prejuízos que esses tenham causado a terceiros de boa-fé. Porém, perante esses últimos, os agentes de fato devem ser tidos como agentes públicos, sendo possível que suas condutas ensejem a responsabilidade civil do Estado, adotando-se a teoria da aparência, afinal não seria razoável fazer com que as pessoas do povo arcassem com as perdas decorrentes da atuação de quem se apresentou como representante do Estado.

Ainda que a doutrina não seja unânime quanto à classificação dos agentes públicos, mais importa entender que todos os referidos presentam a Administração em determinado momento, agindo em seu nome. É por esse motivo que todos eles se submetem aos princípios administrativos expressos e implícitos, bem como respondem nas esferas administrativa, criminal e civil na qualidade de agentes públicos, atraindo inclusive o disposto no artigo 37, §6º da Constituição a respeito da responsabilidade civil do Estado. Vale ressaltar ainda que o caráter transitório ou permanente da atuação em nome da Administração e a percepção ou não de remuneração não é suficiente para verificar se o agente em questão pode ser considerado agente público.

Quanto a esse tema, ficamos por aqui. Mantenha-se atualizado nos seus estudos com a ajuda do Master Juris!

Referências:

  • ALEXANDRINO, M.; PAULO, V. Direito administrativo descomplicado: 25 ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2017.
  • PIETRO, M. S. Z. D. Direito administrativo: 31 ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2018.

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Respostas

  1. Em todo esse tempo no qual eu estudo. Creio que nunca vi uma estrutura tão coesa e tão simples ao mesmo tempo. Simples de se fazer fácil o entendimento. E que facilidade de transmitir o conteúdo. Parabéns. Espero poder ver mais trabalhos como esse.

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