Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental: saiba mais

Acompanhe conosco mais informações sobre os aspectos gerais da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, e fique mais perto da sua aprovação em concursos públicos.

Em momento anterior, já tratamos sobre as outras ações do controle concentrado de constitucionalidade, com a Ação Direta de Inconstitucionalidade, a Ação Declaratória de Constitucionalidade e a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, e, hoje, daremos continuidade a esse estudo com a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF). Acompanhe!

Base Constitucional

Prevista no artigo 102, § 1º, da Constituição Federal de 1988, vejamos o que prevê o dispositivo sobre a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF):

Art. 102. § 1º A arguição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição, será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei.

Assim como as demais ações do controle concentrado de constitucionalidade, a arguição de descumprimento de preceito fundamental também é apreciada, originariamente, pelo Supremo Tribunal Federal.

Fora isso, a leitura do dispositivo acima transcrito nos permite verificar que o referido artigo, ao prever que a ADPF será apreciada pelo STF "na forma da lei", demonstrava a necessidade de ser editada lei regulamentando-o, para que, assim, pudesse produzir todos os seus efeitos. Sendo assim, antes do advento da Lei nº 9.882/99, o artigo 102, § 1º, da CRFB/88, materializava norma constitucional de eficácia limitada.

Histórico

A título de curiosidade, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental surgiu em 1988, e, segundo alguns autores, para suprir lacunas no controle concentrado. Ou seja, foi criada para cuidar daquilo que não é abarcado pela Ação Direta de Inconstitucionalidade, pela Ação Declaratória de Constitucionalidade e nem pela Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão. Por isso, diz-se que a ADPF tem natureza residual.

Regulamentação Legal

Além de prevista pelo texto constitucional, como já foi destacado acima, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental ganhou reforço com a Lei nº 9.882/99, criada para dispor sobre as regras de processo e julgamento da referida ação.

Definição de Preceito Fundamental

Tanto a Constituição Federal de 1988 como a Lei nº 9.882/99 não trouxeram o conceito de "preceito fundamental". Sendo assim, tem-se recorrido às definições da doutrina e também do próprio STF.

Nesse sentido, cabe destacar o posicionamento do Supremo na ADPF 33/PA, em que, segundo o referido tribunal, configuraria o rol não taxativo de preceitos fundamentais: os direitos e garantias fundamentais (art. 5º a 17), as cláusulas pétreas (art. 60, § 4º) e os princípios constitucionais sensíveis (art. 34, inciso VII). Ademais, há parcela da doutrina que também inclui nesse rol os princípios fundamentais (art. 1º a 4º) e os princípios que regem a Administração Pública (art. 37, caput).

Portanto, em caso de descumprimento de algum desses preceitos fundamentais, caberá ADPF.

ATENÇÃO! O rol destacado acima é meramente exemplificativo!

Cláusula de Subsidiariedade

Nos termos do artigo 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99, só será admitida a ADPF quando não houver outro meio eficaz para sanar a lesão a preceito fundamental. Por isso, diz-se que tal dispositivo consagra o caráter residual da arguição de descumprimento de preceito fundamental.

Segundo entendimento do STF, quando couber alguma das ações do controle concentrado federal para afastar a lesividade (como a ADI, a ADO e a ADC), não caberá ADPF.

Inclusive, em reforço a esse caráter subsidiário, o STF já decidiu, no bojo da ADPF 100/MC, que, se lei municipal violar ao mesmo tempo norma da Constituição Federal e da Constituição do Estado (norma de observância obrigatória), a lei deverá ser objeto de uma Representação de Inconstitucionalidade (ADI Estadual), com base no artigo 125, § 2º da CRFB/88, e não de ADPF.

Objeto da ADPF

Diante do caráter residual da ADPF, podem ser objeto da ação:

normas pré-constitucionais;
atos normativos secundários (exemplos: portarias, resoluções, etc.);
leis distritais de natureza municipal (que violem diretamente a Constituição Federal; se a lei distrital violar também a Lei Orgânica do DF, cabe o mesmo raciocínio da ADPF 100/MC citada acima);
leis municipais, caso violem preceitos fundamentais previstos na CRFB/88 (violação direta).

Lembrando que súmula vinculante ou não vinculante não pode ser objeto de ADPF, assim como ocorre com a ADI! Também não cabe análise de Projeto de Lei ou Proposta de Emenda Constitucional em sede de ADPF.

Modalidades de ADPF

Existem duas modalidades (ou espécies) de ADPF, vejamos:

Principal → formadora de um processo objetivo, dirigido diretamente ao Supremo Tribunal Federal, que analisa o controle do preceito fundamental como pedido, assim como nas demais ações do controle concentrado. Via de ação direta. É extraída do artigo 1º, caput, da Lei 9.882/99 ("A arguição prevista no § 1^o do art. 102 da Constituição Federal será proposta perante o Supremo Tribunal Federal, e terá por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Público"). Tem natureza jurídica semelhante às outras ações do controle concentrado de constitucionalidade;
Incidental ou indireta → proposta no bojo de um processo subjetivo. A ADPF incidental NÃO é dirigida diretamente ao Supremo Tribunal Federal como ocorre com a ADPF principal. Verifica-se, aqui, que há uma lesão a preceito fundamental no bojo de um processo, o que enseja a propositura de uma ADPF incidental, promovendo uma cisão funcional de competência e levando aquele caso ao Supremo. Portanto, a ADPF incidental chega sim ao STF, mas no bojo de um processo subjetivo (não diretamente). Essa cisão funcional vertical de competência ocorre da seguinte forma: o caso principal fica parado, e a ADPF incidental é remetida para o STF, e, depois, o acórdão do Supremo retorna ao processo subjetivo e norteia o seu julgamento. Ademais, é importante destacar que a ADPF incidental tem OS MESMOS LEGITIMADOS ATIVOS QUE A ADPF PRINCIPAL, os quais serão delimitados logo abaixo. A ADPF incidental é, portanto, um exemplo de ação de controle concentrado, mas concreto (e não abstrato), de constitucionalidade. Afinal, ela é proposta no bojo de uma situação concreta.

Legitimidade Ativa

Os legitimados ativos da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental são os mesmos da ADI (art. 103, I a IX, da CRFB/88), inclusive com a mesma divisão em legitimados especiais e universais. É o que dispõe o artigo 2º, inciso I, da Lei nº 9.882/99, segundo o qual "podem propor arguição de descumprimento de preceito fundamental: I - os legitimados para a ação direta de inconstitucionalidade". Lembrando que NÃO há legitimidade ativa popular!

Para analisarmos a legitimidade ativa, então, é necessária a leitura do artigo 103, incisos I a IX, da CRFB/88, o qual, importa destacar, traz um rol taxativo. Vejamos:

Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade:
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

Como ponto inicial no que tange à legitimidade ativa para propor a ADPF, é necessário falarmos da pertinência temática. Ou seja, alguns desses legitimados, para propor a referida ação, precisam comprovar uma relação de pertinência entre o objeto da ação e os interesses e propósitos do grupo/classe/categoria que representam. Em outras palavras, a alguns desses legitimados cabe demonstrar o interesse de agir para que a ação seja conhecida. Há um ônus processual.

Os chamados legitimados especiais são justamente aqueles legitimados que devem comprovar essa pertinência temática, segundo jurisprudência do STF. São eles: a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal (inciso IV); o Governador de Estado ou do Distrito Federal (inciso V); e, confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional (inciso IX).

De forma intuitiva, portanto, os demais legitimados, não enquadrados como especiais, são denominados legitimados universais e, por isso, não precisam comprovar a pertinência temática. São eles: o Presidente da República (inciso I); a Mesa do Senado Federal (inciso II); a Mesa da Câmara dos Deputados (inciso III); o Procurador-Geral da República (inciso VI); o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (inciso VII); e, partido político com representação no Congresso Nacional (inciso VIII).

Vejamos, agora, alguns pontos mais específicos sobre três desses legitimados: os partidos políticos, as confederações sindicais e as entidades de classe de âmbito nacional! Acompanhe!

Partidos Políticos

Como já visto acima, os partidos políticos fazem parte do grupo dos legitimados universais. Essa legitimidade está associada à importância dos partidos para a democracia e à sua própria importância constitucional, conforme o artigo 17 da CRFB/88.

Para ter legitimidade ativa, o partido político precisa ser criado de acordo com a Lei nº 9.096/95, a qual regulamenta os partidos políticos, além de ser necessário que ele tenha representação no Congresso Nacional. Em outras palavras, para propor uma ADPF, é preciso que o partido político tenha um membro em pelo menos uma das Casas Legislativas (ou na Câmara dos Deputados ou no Senado Federal). Não é necessária a representação em ambas as Casas!

E, se no curso da ADPF, o partido político perder a sua representação parlamentar no Congresso Nacional? Nesse caso, o STF entende que essa representação deve existir e ser aferida quando da propositura da ação. Logo, a perda superveniente da representação política do partido não gera extinção da ação sem decisão de mérito, pois o momento de verificação da existência dessa representação é quando da propositura da ação. Tal fato não o desqualifica como legitimado ativo para a arguição de descumprimento de preceito fundamental.

Ainda de acordo com o STF, em relação aos partidos políticos, esses só podem propor a ADPF por meio de seu Diretório Nacional. Ou seja, Diretórios Regionais e Locais dos partidos não têm legitimidade para propor ADPF. Em outras palavras: a representação partidária, perante o STF, constitui prerrogativa jurídico-processual do Diretório Nacional do Partido Político.

Confederações Sindicais

No que tange às confederações sindicais, é importante saber que elas devem ser formadas de acordo com o artigo 535 da CLT, segundo o qual "as Confederações organizar-se-ão com o mínimo de 3 (três) federações e terão sede na Capital da República". Portanto, os Sindicatos e as Federações Sindicais NÃO podem propor ADPF. Essa é uma legitimidade que cabe somente às Confederações.

Outro ponto relevante é que, para propor a ADPF, a Confederação Sindical deve estar devidamente registrada no órgão competente (no caso, no Ministério do Trabalho), conforme dispõe a Súmula 677 do STF.

Além disso, como já visto, ela é legitimada ativa especial e, por isso, precisa comprovar a pertinência temática para que as suas ações sejam recebidas.

Entidades de Classe de Âmbito Nacional

Inicialmente, é importante que se saiba que as entidades de classe são organizações coletivas que visam defender interesses de uma determinada classe ou categoria econômica ou profissional. A título de exemplo, temos a Associação dos Magistrados Brasileiros e a Confederação Nacional do Comércio.

Outra questão a ser levantada é que, para que possa ser autora de uma ADPF, a entidade de classe deve ser de “âmbito nacional”. Ou seja, associações de âmbito local ou regional não podem ser autoras de ações do controle concentrado.

Fora isso, é preciso saber que as entidades de classe de âmbito nacional devem ser criadas de acordo com o artigo 8º da Lei nº 9.096/95, isto é, devem ter representantes em, pelo menos, 9 (nove) estados da Federação.

Para finalizar, ressalta-se que, durante um tempo, em jurisprudência clássica, o STF tinha o entendimento no sentido de que essas organizações coletivas precisavam ter em sua base de composição apenas pessoas naturais. Contudo, posteriormente, ele se posicionou de forma diversa, decidindo que as "associações de associações" (ou associações de segundo grau, formadas por pessoas jurídicas), de âmbito nacional, também possuem legitimidade para propor arguição de descumprimento de preceito fundamental, mas desde que os interesses que unem os seus componentes sejam homogêneos (de uma classe ou categoria específica).

Capacidade Postulatória

O STF já decidiu que os legitimados ativos dos incisos I a VII do artigo 103 possuem legitimidade ativa E capacidade postulatória extraídas diretamente da Constituição, ou seja, não precisam de advogado. Mas, nada impede que esses legitimados contratem um advogado para ajuizar a ação.

Por outro lado, os legitimados dos incisos VIII e IX (partidos políticos, confederações sindicais e entidades de classe de âmbito nacional) precisam ser representados por advogado para que suas ações sejam recebidas pelo Supremo. Isso porque eles não têm capacidade postulatória.

Participação do PGR

Nos termos do que prevê o artigo 7º, parágrafo único, da Lei nº 9.882/99, "o Ministério Público, nas arguições que não houver formulado, terá vista do processo, por cinco dias, após o decurso do prazo para informações". Portanto, o PGR só participará como custos legis naquelas arguições de descumprimento de preceito fundamental em que não for autor.

Participação do AGU

Não há previsão específica para a participação do AGU em sede de ADPF! Portanto, sua participação não é obrigatória.

Amicus Curiae

Assim como nas demais ações do controle concentrado de constitucionalidade, a participação do amicus curiae também é admitida nas arguições de descumprimento de preceito fundamental. Para saber mais sobre a sua intervenção, clique aqui.

Concessão de Medida Cautelar

Pela leitura do artigo 5º, § 3º, da Lei 9.882/99, percebe-se que é admitida a concessão de medida cautelar em sede de ADPF. Vejamos, então, o que prevê tal dispositivo:

Art. 5^o O Supremo Tribunal Federal, por decisão da maioria absoluta de seus membros, poderá deferir pedido de medida liminar na arguição de descumprimento de preceito fundamental. (...) § 3^o A liminar poderá consistir na determinação de que juízes e tribunais suspendam o andamento de processo ou os efeitos de decisões judiciais, ou de qualquer outra medida que apresente relação com a matéria objeto da arguição de descumprimento de preceito fundamental, salvo se decorrentes da coisa julgada.

Portanto, em caso de concessão de medida cautelar, por decisão da maioria absoluta dos membros do STF, existe a possibilidade de que juízes e tribunais suspendam o andamento de processos ou os efeitos de decisões judiciais, ou de qualquer outra medida que apresente relação com a matéria objeto da ADPF.

Efeitos da Decisão Final

Para fazer uma leitura sobre as decisões finais proferidas no bojo de ADPF's, recomendamos a análise dos artigos 8º a 12 da Lei nº 9.882/99. Vejamos, então, em um primeiro momento, o que prevê o artigo 8º: "A decisão sobre a arguição de descumprimento de preceito fundamental somente será tomada se presentes na sessão pelo menos dois terços dos Ministros". Portanto, para que se decida sobre a ADPF, é necessária a presença de, no mínimo, 2/3 dos ministros do STF na referida sessão.

Já nos termos do § 3º do artigo 10, "a decisão terá eficácia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais órgãos do Poder Público", nos mesmos moldes do que ocorre com a ADI. Clique aqui para entender melhor!

Ademais, apesar de, em regra, a decisão final em sede de ADPF possuir efeitos ex tunc, prevê o artigo 11 da Lei nº 9.882/99 sobre a possibilidade de modulação temporal desses efeitos. Segundo o referido dispositivo: "Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, no processo de arguição de descumprimento de preceito fundamental, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado". Para ler mais sobre o tema, clique aqui.

Além disso, na forma do artigo 12 da Lei nº 9.882/99, a decisão final que julgar procedente ou improcedente o pedido em arguição de descumprimento de preceito fundamental é IRRECORRÍVEL e, contra ela, não cabe ação rescisória.

Para finalizar, "julgada a ação, far-se-á comunicação às autoridades ou órgãos responsáveis pela prática dos atos questionados, fixando-se as condições e o modo de interpretação e aplicação do preceito fundamental". É o que dispõe o artigo 10 da Lei nº 9.882/99.

E, assim, terminamos o artigo de hoje!

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