Analisando a divisão da competência legislativa
-AMAZONPOLLY-ONLYWORDS-START- O tema do artigo de hoje está inserido no estudo da organização do Estado brasileiro. A repartição de competências entre os entes é um traço característico da forma federativa de Estado, que é a adotada no país. Além de prever competências materiais, o constituinte disciplinou a competência legislativa. Vamos analisar o que está disposto nos artigos da Constituição Federal e o que a doutrina tem a contribuir a respeito desse assunto. -AMAZONPOLLY-ONLYWORDS-END-
Modelos de repartição
Alexandrino e Paulo (2017) reúnem diferentes modelos de repartição de competências da maneira como eles são tratados pela doutrina.
Repartição clássica
Nesse modelo de divisão há a enumeração das competências que cabem à União. Entende-se que as competências que não foram elencadas como atribuições da União devem ficar a cargo dos Estados-membros.
Dessa forma, a competência dos Estados é classificada como remanescente ou residual.
Repartição moderna
De forma diversa do que ocorre na repartição acima explanada, a Constituição enumera tanto as competências exclusivas da União quanto as compartilhadas com outros entes.
Repartição horizontal
Essa maneira de dividir as competências entre os entes não parte do pressuposto de que um deles é superior aos demais. A todos os entes que compõem a federação é assegurada a autonomia para disciplinar dados temas.
Alexandrino e Paulo destacam que o Art. 22 da Constituição é um exemplo do que se entende por repartição horizontal da competência legislativa. Apontam ainda que esse é o modelo predominante no texto constitucional.
Repartição vertical
Contrapõe-se ao modelo imediatamente anterior por ser possível observar uma relação hierárquica que condiciona a atuação dos outros entes que não a União.
O Art. 24 da CF é citado pelos referidos autores como um exemplo de repartição vertical da competência legislativa. Esse dispositivo traz a competência concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal.
Competência legislativa privativa da União: Art. 22, CF
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho;
II - desapropriação;
III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;
IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
V - serviço postal;
VI - sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais;
VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores;
VIII - comércio exterior e interestadual;
IX - diretrizes da política nacional de transportes;
X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial;
XI - trânsito e transporte;
XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
XIII - nacionalidade, cidadania e naturalização;
XIV - populações indígenas;
XV - emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros;
XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões;
XVII - organização judiciária, do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e da Defensoria Pública dos Territórios, bem como organização administrativa destes;
XVIII - sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais;
XIX - sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular;
XX - sistemas de consórcios e sorteios;
XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação, mobilização, inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares;
XXII - competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais;
XXIII - seguridade social;
XXIV - diretrizes e bases da educação nacional;
XXV - registros públicos;
XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza;
XXVII - normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III;
XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização nacional;
XXIX - propaganda comercial.
Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.
Os temas elencados no dispositivo acima transcrito não podem ser regulamentados pelos Estados, pelos Municípios e nem pelo Distrito Federal. As normas editadas ao arrepio dessa vedação devem ser consideradas formalmente inconstitucionais.
Alexandrino e Paulo destacam que essa proibição se mantém ainda que na prática a União incorra em omissão quanto à atribuição em questão que foi conferida pelo constituinte.
Cabe destacar o que está disposto no parágrafo único do artigo para compreender melhor a dinâmica de repartição de competências trazida pela Constituição.
A vedação a que fizemos referência fica relativizada pelo que determina o parágrafo único apenas no que diz respeito à edição de normas específicas, como lembram Alexandrino e Paulo.
Os autores ressaltam ainda que a delegação conferida na forma do parágrafo único deve contemplar todos os Estados e o Distrito Federal.
A necessidade de autorização por lei complementar para que os entes editem leis a respeito dos temas arrolados diz respeito somente àqueles nos quais a União tem a atribuição de produzir somente normas específicas.
Em se tratando de hipótese na qual à União foi conferida apenas a incumbência de editar normas gerais, a competência para a edição de normas específicas fica, consequentemente, a cargo dos demais entes. Não seria possível, portanto, impor que também nesses casos os entes só pudessem legislar havendo lei complementar autorizativa.
Branco (2015) faz uma importante ressalva: o rol contido no dispositivo em questão não deve ser interpretado como se exaustivo fosse. O autor cita o Art. 48 da CF para exemplificar outras hipóteses nas quais se verifica a competência legislativa da União.
Competência legislativa concorrente: Art. 24, CF
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II - orçamento;
III - juntas comerciais;
IV - custas dos serviços forenses;
V - produção e consumo;
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
IX - educação, cultura, ensino, desporto, ciência, tecnologia, pesquisa, desenvolvimento e inovação;
X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;
XI - procedimentos em matéria processual;
XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;
XIII - assistência jurídica e Defensoria pública;
XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;
XV - proteção à infância e à juventude;
XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.
A competência legislativa dos Estados e do Distrito Federal decorrente do disposto no Art. 24 é classificada como competência suplementar. Branco traz o termo condomínio legislativo, muito usado pela doutrina, para se referir à distribuição da tarefa de legislar a respeito das matérias acima enumeradas.
O §1º do artigo restringe a competência legislativa da União à edição de normas gerais no que tange aos temas relacionados.
Alexandrino e Paulo pontuam que as normas específicas editadas pelos Estados e pelo Distrito Federal não podem contrariar o que foi disciplinado pela União no exercício de sua competência.
Em contrapartida, à União não é facultado elaborar leis específicas sobre os mencionados temas. Salientam os citados estudiosos que essa proibição não se refere à competência para a edição de normas a respeito das relações estabelecidas internamente nos órgãos e nas entidades vinculadas à União.
O §3º do artigo traz outro ponto a ser considerado no estudo da competência legislativa. O dispositivo em questão autoriza os Estados e o Distrito Federal a editarem normas gerais a respeito dos temas que a União não tenha disciplinado. Alexandrino e Paulo referem-se a essa consequência como uma outorga tácita da competência legislativa plena.
Apesar disso, o §4º do artigo dispõe que no momento em que a União enfim exerce a competência legislativa que lhe cabe, as disposições gerais criadas pelos demais entes podem ter sua eficácia suspensa.
Isso ocorrerá sempre que de alguma forma essas regras editadas anteriormente forem contrárias ao que estabeleceu a lei introduzida no ordenamento pela União. As disposições das leis elaboradas pelos Estados e pelo Distrito Federal conservam sua eficácia se forem ao encontro do tratamento dado pela União.
Nas palavras de Alexandrino e Paulo, a hipótese descrita no §3º é classificada pela doutrina como competência legislativa suplementar supletiva, que difere das hipóteses de competência legislativa suplementar complementar. Essa última se verifica nos casos em que os Estados e o Distrito Federal editam apenas normas específicas, não se observando a inércia da União.
Competência legislativa dos Estados: Art. 25, CF
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.
§ 1º São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição.
§ 2º Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação.
§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
A competência legislativa trazida pelo Art. 25, §3º não encerra as atribuições dos Estados quanto a essa atividade. Branco aponta que as hipóteses de competência legislativa dos Estados, em grande maioria, não consta expressamente dos dispositivos constitucionais.
É por tal motivo que a doutrina usa o termo competências remanescentes ou residuais ao tratar das atribuições de incumbência dos Estados.
Competência legislativa dos Municípios: Art. 30, CF
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
Alexandrino e Paulo, face ao disposto nos primeiros incisos do Art. 30, concluem que apesar de não terem sido expressamente contemplados no Art. 24, previamente abordado, os Municípios também podem criar normas a respeito das referidas matérias.
A atribuição trazida pelo Art. 30, I se traduz em uma competência legislativa exclusiva. Com base no princípio da predominância do interesse, nada poderia ser mais razoável do que incumbir os Municípios da produção de leis que digam respeito às necessidades e peculiaridades locais.
Branco aponta alguns exemplos de temas de interesse local, a saber, transportes coletivos municipais, coleta de lixo, ordenação do solo urbano e fiscalização da higiene em bares e restaurantes.
Branco cita também o posicionamento do STF, extraído da decisão proferida nos autos do RE 130.683, a respeito da competência para legislar sobre o horário de funcionamento de instituições bancárias. Restou assentado o entendimento de que se trata de matéria a ser regulada pela União, pois considerou-se que o tema ultrapassa o que se entende como assunto de interesse local.
Já quanto à edição de lei que estabelece tempo limite de espera nos estabelecimentos bancários, o Supremo manifestou entendimento de que se trata de tema inserido na competência legislativa dos Municípios. A proteção do consumidor, como destaca Branco, é o interesse local que está em jogo nesse caso.
A competência legislativa suplementar trazida pelo Art. 30, II deve ser exercida de modo harmonioso quanto às disposições editadas nos âmbitos federal e estadual ou distrital. Lenza (2016) assevera que a criação de leis com base nessa determinação constitucional deve se pautar também pelo interesse local.
Competência legislativa do Distrito Federal: Art. 32, CF
Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua divisão em Municípios, reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos com interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços da Câmara Legislativa, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição.
§ 1º Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios.
Pudemos observar no decorrer de nosso estudo que quando a Constituição estabeleceu hipóteses de competência legislativa concorrente, o fez contemplando o Distrito Federal. Resta atentar para a disposição contida no Art. 32, §1º, que acrescenta à competência legislativa distrital também as atribuições reservadas aos Municípios quanto à criação de normas.
-AMAZONPOLLY-ONLYWORDS-START- Terminamos por hoje! Você está atento às postagens do blog do Master Juris? Não deixe de acompanhar as novidades por aqui!
Referências:
- LENZA, P. Direito constitucional esquematizado: 20 ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2016.
- MENDES, G. F.; BRANCO, P. G. G. Curso de direito constitucional: 10 ed. rev. e atual.. São Paulo: Saraiva, 2015.
- PAULO, V.; ALEXANDRINO, M. Direito constitucional descomplicado: 16 ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2017. -AMAZONPOLLY-ONLYWORDS-END-
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